VII SA/Wa 529/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz K. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium odwoławcze w S. działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018, poz. 570) oraz art. 123, art. 124, art. 126 art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zmianami), po rozpoznaniu zażalenia Pana K. S., na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Nr [...], którym odmówił wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania lokali na poddaszu w budynku usługowo- handlowym na działkach nr geod. [...], [...] w obrębie [...], przy ul. B. [...], na lokale usług hotelarskich, z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy B., uchwalonego Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Rady Miasta S. (ogłosz. w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 25 listopada 2019 r. Pan K. S. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego obiektu zlokalizowanego na działkach gruntu nr [...] i [...] obręb [...], zapisanej w [...] przy ul. B. [...] w S. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż aktualny sposób zagospodarowania budynku przedstawia się w następujący sposób: kondygnacja podziemna - usługi handlu, II piętro - usługi handlu, poddasze - biura. Natomiast zamierzony sposób użytkowania został opisany jako: kondygnacja podziemna - garaż wielostanowiskowy, II piętro - usługi hotelowe, poddasze - usługi hotelowe. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. Nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania lokali na poddaszu w budynku usługowo-handlowym na działkach nr geod. [...], [...] w obrębie [...], przy ul. B. [...], na lokale usług hotelarskich, z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy B., uchwalonego Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Rady Miasta [...] (ogłosz. w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Na powyższe postanowienie, w ustawowym terminie, zażalenie złożył Pan K. S. Rozpoznając to zażalenie organ odwoławczy wskazał, że z przepisu art. 217 § 1 oraz 2 § pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zmianami - dalej k.p.a.) wynika, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Takim przepisem jest art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zmianami), który stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Przepis powyższy stwarza zatem podstawę do uzyskania przez inwestora zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku usługowo-handlowego położonego w S. na działkach nr geod. [...] i [...] w obrębie [...], przy ul. B.[...]. Stosownie do przepisu art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Wydanie zaświadczenia stanowi bowiem czynność materialno-techniczną. Zgodnie z art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z powyższych regulacji, wynika, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Dalej organ wskazał, że działki nr ewid. [...] i [...] w obrębie [...], przy ul. B. [...] w S., znajdują się na terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy B. Ś., uchwalonego Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Rady Miasta [...] (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r.). Przedmiotowe działki położone są na terenie oznaczonym w powyższym planie symbolem [...], co oznacza tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług. Przedmiotowy plan miejscowy w Rozdziale 3 dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], ustalił, że obiekty budowlane znajdujące się na terenie oznaczonym w planie symbolem "[...]" mogą posiadać maksymalnie trzy kondygnacje. Budynek położony przy ul. B. [...] w S., poza trzema kondygnacjami, posiada również użytkowe poddasze, wykorzystywane dotychczas jako biura. Tego typu wykorzystanie poddasza zgodne było z uprzednio obowiązującym planem miejscowym, ponadto, na taki sposób użytkowania zezwoliła decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, że zgodnie z przepisem art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwalenie nowego planu miejscowego skutkuje wyłącznie możliwością utrzymania aktualnego sposobu zagospodarowania poddasza, który nie jest zgodny z tym planem. Postulowana przez wnioskodawcę zmiana tego zagospodarowania, nawet w przypadku zachowania aktualnej usługowej funkcji poddasza, powoduje konieczność jego oceny pod kątem zgodności z aktualnie obowiązującym planem miejscowym. Natomiast mając na uwadze, że zapisy cytowanego wyżej planu miejscowego przewidują w strefie oznaczonej symbolem [...] wyłącznie zabudową trzykondygnacyjną, nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o zgodności z tym planem zmiany sposobu użytkowania poddasza (stanowiącego czwartą kondygnację), poprzez lokalizację w nim usług hotelowych. Skargę na powyższe postanowienie złożył K. S. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy to jest: 1. naruszenie art. 71 ust 1 ppkt 2 oraz ust 2 ppkt 4 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2019.1186) w zw. z art. 35 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2018.1945) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż zmiana sposobu użytkowania lokali na poddaszu w budynku usługowo-handlowym na działkach nr geod [...],[...] w obrębie [...] przy ul. B. [...] z lokali biurowych na lokale usług hotelarskich nie jest zgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w rejonie ulicy B. uchwalonego Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Rady Miasta [...], podczas gdy wskazany powyżej plan określa przeznaczenie działek nr geod [...],[...] jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług; 2. naruszenie art. 64 pkt 1, pkt 2, pkt 3 Konstytucji oraz art. 140 k.c. w zw. z art. 361 § 1 i § 2 k.c. poprzez naruszenie zagwarantowanego w Konstytucji prawa własności i uniemożliwienie Skarżącemu korzystania z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności uniemożliwienie pobierania pożytków i innych dochodów z rzeczy oraz rozporządzania rzeczą a w konsekwencji wyrządzenie Skarżącemu szkody finansowej w poważnych rozmiarach. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest: 1. art. 217 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) dalej jako k.p.a., w związku z art. 71 ust 1 ppkt 2 oraz ust 2 ppkt 4 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2019.1186) poprzez uznanie braku podstaw do wydania zaświadczenia o zgodności wnioskowanego sposobu użytkowania lokali na poddaszu w budynku usługowo-handlowym na działkach nr geod [...], [...] w obrębie [...] przy ul. B. [...] z planem, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, podczas gdy w dniu uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w rejonie ulicy B. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Rady Miasta [...] przedmiotowa nieruchomość była już zabudowana zgodnie z prawomocną Decyzją nr [...] z dnia [...].09.1999 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...] ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...] z 1992 r. z późn. zm.; 2. art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 71 ust 1 ppkt 2 oraz ust 2 ppkt 4 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2019.1186) w zw. z art. 35 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2018.1945) poprzez uznanie, iż urzędowego potwierdzenia wymaga przepis art. 35 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2018.1945) stanowiący, iż tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, podczas, gdy zgodnie z wnioskiem z dnia 25.11.2019 r. Skarżący wnosił o wydanie zaświadczenie potwierdzającego zgodność zamierzonego sposobu użytkowania lokali na poddaszu w budynku usługowo-handlowym na działkach nr geod [...], [...] w obrębie [...] przy ul. B. [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a wybudowany budynek został wybudowany zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...] ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...] z 1992 r. z późn. zm. oraz prawomocną Decyzją nr [...] z dnia [...].09.1999 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zmiana sposobu użytkowania nie stanowi nadbudowy, nie zmienia parametrów charakterystycznych dla kształtu całego budynku takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczna kondygnacji, rodzaj dachu; 3.naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz przy rozpatrzeniu już zgromadzonego materiału w sposób wybiórczy, niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, po prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania Skarżącego do organów władzy publicznej a w konsekwencji bezzasadne uznanie, iż planowana zmiana sposobu użytkowania lokali na poddaszu w budynku usługowo- handlowym na działkach nr geod [...],[...] w obrębie [...] przy ul. B. [...]na lokale usług hotelarskich nie jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa miejscowego. Podnosząc te zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał skargę za uzasadnioną. Na skutek wniesionej skargi sądowej kontroli pod względem legalności poddano postanowienie Kolegium o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania lokalu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wymóg posiadania takiego zaświadczenia wynika z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) - dalej jako "ustawa Prawo budowlane", zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części a do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane wynika zaś, że do wydania zaświadczenia, o którym mowa w tym przepisie, a tym samym do dokonania interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1277/11 (dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), że powyższe zaświadczenie nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W zaświadczeniu tym organ powinien dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie stwierdzić to wprost w zaświadczeniu. Nie jest to więc takie proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu. Dokonuje zatem w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Podkreślić jednocześnie należy, że treść przedmiotowego zaświadczenia nie wiąże organu rozstrzygającego o zmianie sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Jest to tylko dodatkowy materiał dowodowy (dokument urzędowy), który tak jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, ponieważ to ten organ, a nie wójt, burmistrz albo prezydent miasta, jest organem właściwym zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane do oceny zgodności zgłaszanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku - decyzji o warunkach zabudowy (zob. Artur Kosicki, Komentarz do art. 71 ustawy - Prawo budowlane, Lex Omega). Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy wskazać należy w pierwszej kolejności, że ustalony przez organy stan faktyczny jest niesporny. Budynek położony przy ul. B. [...] w S., został wybudowany zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Posiada trzy kondygnacje oraz użytkowe poddasze, wykorzystywane dotychczas jako biura. Tego typu wykorzystanie poddasza zgodne było z uprzednio obowiązującym planem miejscowym, ponadto, na taki sposób użytkowania zezwoliła decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. Sąd nie podzielił natomiast oceny prawnej oceny prawnej przedstawionej przez organy. Ponieważ zaświadczenie ma dotyczyć jedynie zmiany sposobu użytkowania organ winien dokonać oceny zgodności planowanej zmiany z przepisami planistycznymi pod względem funkcji jaką ma w zamierzeniach inwestora spełniać lokal. Mówiąc wprost należy zbadać, czy planowana funkcja hotelowa lokali jest zgodna z przeznaczeniem tego terenu w Planie Zagospodarowania Przestrzennego w rejonie ulicy B. uchwalonego Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Rady Miasta [...]. Podkreślić należy, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania nie stanowi nadbudowy, nie zmienia parametrów charakterystycznych dla wybudowanego już budynku, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczna kondygnacji, rodzaj dachu. Nie zmienia zatem formy architektonicznej budynku legalnie powstałego w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. W związku z tym nie ma powodu aby legalność zmiany sposobu użytkowania odnosić do ilości kondygnacji w już istniejącym budynku. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające. Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają z uzasadnienia wyroku.