VII SA/Wa 520/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., nr [...], [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB" "organ odwoławczy") - na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] (dalej: "skarżąca") - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB [...]", "organ I instancji") z [...]listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie zobowiązania do uiszczenia zaliczki na pokrycie kosztów sporządzenia ekspertyzy technicznej. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Postanowieniem z [...]stycznia 2018 r., nr [...], PINB [...]nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową [...]w [...] obowiązek przedłożenia - w terminie 2 miesięcy od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne - ekspertyzy technicznej instalacji wodnej określającej przyczyny braku dopływu wody zimnej do lokalu nr [...]w budynku przy [...]w [...], wraz z podaniem zakresu robót niezbędnych do wykonania w celu usunięcia nieprawidłowości. Postanowienie to zmienione zostało postanowieniem PINB [...]z [...]sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie jego sentencji. Następnie - jak wskazał organ I instancji - z uwagi na niewywiązanie się przez skarżącą z nałożonego obowiązku, postanowieniem z [...]listopada 2019 r., nr [...], zobowiązał Wspólnotę [...]w [...]do uiszczenia -w terminie 14 dni od dnia otrzymania wskazywanego postanowienia - zaliczki w kwocie 5 000 zł na pokrycie kosztów sporządzenia powyższej ekspertyzy technicznej. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...]. Organ odwoławczy (utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji) podniósł, że wniesienie zażalenia na postanowienie PINB [...]z [...] listopada 2019 r. jest niedopuszczalne. Wyjaśnił, że postępowanie zażaleniowe "sensu stricto“ tj. postępowanie przed organem wyższej instancji, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego oraz fazy wydania rozstrzygnięcia. W fazie wstępnej organ nadzorczy jest obowiązany ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Zagadnienie dopuszczalności zażalenia rozpatrywać należy w kontekście wymagań stawianych zażaleniu przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lub przez przepisy szczególne. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia, a także sytuacje wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Następnie [...]WINB stwierdził, że zgodnie z dyspozycją art. 141 § 1 k.p.a. "na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi." Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. Organ odwoławczy podniósł, że ustawodawca enumeratywnie, tj. w sposób zamknięty, wymienił w Kodeksie postępowania administracyjnego przypadki, kiedy na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu odwoławczego. W innych sytuacjach postanowienia wydane przez organ stopnia podstawowego są ostateczne, tzn. nie przysługuje na nie zażalenie jako samoistny środek zaskarżenia. Mogą one być skarżone dopiero łącznie z odwołaniem od decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę (art. 142 k.p.a.). [...]WINB podkreślił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 262 § 2 oraz art. 263 § 2 k.p.a. W powyższych przepisach ustawodawca nie przewidział możliwości złożenia środka zaskarżenia na postanowienie wydane w przedmiocie zobowiązania do wpłacenia zaliczki na pokrycie określonych kosztów postępowania. W wydanym rozstrzygnięciu organ I instancji prawidłowo więc pouczył strony, iż na wydane przez siebie postanowienie nie przysługuje środek zaskarżenia w postaci zażalenia. [...]WINB dodał, iż przedmiotowe postanowienie można zaskarżyć w odwołaniu od decyzji, która zakończy postępowanie w sprawie. Skargę na postanowienie [...]WINB z [...] stycznia 2020 r wniosła - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Wspólnota Mieszkaniowa [...]w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 262 § 2 k.p.a. w zw. z art 81c Prawa budowlanego poprzez błędną ich interpretację prowadzącą do nieuzasadnionego obciążenia Wspólnoty Mieszkaniowej obowiązkiem zapłaty zaliczki w sytuacji, gdy wykonała wcześniej nałożony na nią obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej dotyczącej dopływu wody do lokalu nr [...]przy [...]; 2) art. 141 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę rozpoznania zażalenia Wspólnoty prowadzące do naruszenia zasady budowania zaufania stron postępowania do organów władzy, w sytuacji gdy Wspólnota wykonała nałożony na nią obowiązek, a organ domaga się złożenia zaliczki na wykonanie tego obowiązku ponownie. Rozwinięcie zarzutów Wspólnota Mieszkaniowa przedstawiła w uzasadnieniu skargi. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa, a zarzuty skargi nie wykazały tego rodzaju nieprawidłowości, które uzasadniałyby jego uchylenie. Stosownie do art. 262 § 1 i § 2 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Z akt sprawy wynika, że na skutek wielokrotnych wystąpień ówczesnego właściciela lokalu nr [...]w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy [...]w [...], dotyczących braku zaopatrzenia w wodę ww. lokalu, powodowanego - zdaniem wnioskodawcy - odcięciem jej dopływu przez zarządcę nieruchomości, przedstawiciele PINB przeprowadzili w dniu [...]czerwca 2016 r. oględziny lokalu nr [...]. W wyniku oględzin stwierdzono "brak dopływu zimnej wody do pomieszczeń kuchni i łazienki oraz "dopływ wody ciepłej do baterii zlewozmywakowej i umywalkowej (...). Podczas ponownych oględzin, w dniu [...] listopada 2017 r., "nie stwierdzono wypływu z instalacji ciepłej i zimnej wody w łazience i kuchni". W związku z powyższym organ wezwał właściciela budynku do złożenia wyjaśnień i przedłożenia dokumentów w sprawie niespełnienia podstawowych warunków - dostarczenia wody zimnej do lokalu nr [...], tj. dokumentacji rozwiązań technicznych instalacji wodnej w budynku przy [...]w [...]. W piśmie z [...]lipca 2016 r. skarżąca poinformowała, że "nie posiada dokumentacji technicznej instalacji wodnej ponieważ instalacja została w całości wymieniona w roku 2006 przez poprzedniego Zarządcę (....), który przekazując dokumentację Wspólnoty obecnemu Zarządcy, nie przekazał projektu wymiany instalacji wodnej w roku 2006." W związku z powyższym PINB [...] nałożył (postanowieniem z [...]stycznia 2018 r., nr [...]) na Wspólnotę Mieszkaniową [...]w [...]obowiązek przedłożenia - w terminie 2 miesięcy od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne - ekspertyzy technicznej instalacji wodnej określającej przyczyny braku dopływu wody zimnej do lokalu nr [...]. Termin wykonania obowiązku upłynął w dniu [...]października 2018 r. Postanowieniem z [...]marca 2018 r., nr [...], [...]WINB stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...]zażalenia na postanowienie PINB [...]z [...]stycznia 2018 r. W aktach sprawy znajduje się pismo mgr inż. M. J. (upr. bud. [...]) z [...]września 2018 r. kierowane do Wspólnoty Mieszkaniowej, w którym zaleca (w celu weryfikacji zużycia wody użytkowej zimnej i ciepłej przez lokal nr [...]) założenie zestawu wodomierzy wraz z armaturą dodatkową (zaworami odcinającymi) na jedynym pionie wody użytkowej prowadzącym do ww. lokalu. Jednocześnie z akt sprawy wynika (pismo PINB z [...]września 2018 r.), że skarżąca wniosła o kontrolę - w postępowaniu nadzwyczajnym - postanowienia PINB [...]z [...]stycznia 2018 r., zmienionego postanowieniem tego organu z [...]sierpnia 2018 r. Postanowieniem z [...]listopada 2018 r., nr [...], [...]WINB odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia PINB [...]. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, iż zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Jeżeli zatem przepis, będący podstawą organu I instancji, nie przewiduje zażalenia w odniesieniu do danego postanowienia, to ten środek zaskarżenia nie przysługuje. W ocenie Sądu, żaden z przepisów k.p.a. nie stanowi, aby na postanowienie w przedmiocie żądania od strony zaliczki na pokrycie kosztów postępowania, wydane na podstawie art. 262 § 2 k.p.a., przysługiwało zażalenie jako samodzielny środek zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1282/09, LEX nr 74496; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 485/12, Lex nr 1248686). Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Zażalenie, o którym mowa w art. 264 § 2 k.p.a. odnosi się do ustalenia wysokości końcowych kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminów i sposobu ich uiszczenia. Jest to więc rozstrzygnięcie końcowe w sprawie kosztów postępowania. Zaś zaliczka, o której mowa w art. 262 § 2 k.p.a., stanowi tylko składnik kosztów postępowania i jest pobierana w toku trwającego postępowania administracyjnego. Skoro zatem na postanowienie w sprawie zaliczki (art. 262 § 2 k.p.a.) zażalenie nie przysługuje, to organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. i w konsekwencji słusznie ocenił złożone zażalenie jako niedopuszczalne. Należy podkreślić, że gdyby [...]WINB rozpoznał niedopuszczalny środek zaskarżenia, dopuściłby się rażącego naruszenia prawa. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a działając z urzędu, nie dopatrzył się również innych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.