VII SA/Wa 463/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Anna Milicka - Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2022 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania S. D. od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] lipca 2021 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że wnioskiem z dnia 5 marca 2021r. S. D. (dalej: "wnioskodawca"), wystąpił do organu I instancji o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2002 r., znak: [...] zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] maja 1995 r., znak: [...] (udzielającej K. K. pozwolenia na budowę tymczasowego pawilonu handlowego oraz przyłącza energetycznego, wody i kanalizacji sanitarnej na części działki nr ew. [...], obręb [...], położonej w R. przy ulicy O.) w sposób następujący: 1. w miejsce zwrotu "budowa tymczasowego pawilonu handlowego" wpisać zwrot "budowa pawilonu handlowego"; 2. pozostałe warunki decyzji: z [...] maja 1995 r., z [...] kwietnia 1996 r. oraz z [...] listopada 2001 r. pozostają bez zmian. Wnioskodawca wskazał m. in., że na nieruchomości nr [...] (stanowiącej jego własność) oraz nr [...], posadowiony jest obiekt budowlany - pawilon handlowy, który zgodnie z decyzją o pozwoleniu na jego budowę powinien zostać usunięty z gruntu do dnia 30 października 2002r. Wnioskodawca uważa, że decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2002 r., w której w miejsce zwrotu "tymczasowego pawilonu handlowego" został wpisany zwrot "budowa pawilonu handlowego" tj. usunięte zostało słowo "tymczasowego", w sposób rażący narusza prawo. W ocenie Skarżącego decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa- bez podstawy prawnej. Zdaniem S. D. "prawo nie pozwala na dokonanie przez organ administracji takiej zmiany". Wnioskodawca uważa, że pawilon handlowy stoi na jego gruncie nielegalnie, w związku z czym konieczne jest wyeliminowanie z obiegu prawnego kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta R. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2021 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] stycznia 2002 r. Od powyższej decyzji Wojewody [...] S. D. złożył odwołanie. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania GINB decyzją z [...] stycznia 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności takich rozstrzygnięć może nastąpić wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, zaś organ nadzorczy, co do zasady, orzeka wyłącznie w oparciu o akta sprawy, którymi dysponował, względnie którymi powinien dysponować w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ stopnia podstawowego. W toku postępowania organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Jedną z przesłanek skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji jest zaś wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Co więcej, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych o rażącym naruszeniu prawa decydują: oczywistości naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja. Organ wskazał, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodnie natomiast z przepisem art. 36a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. poz. 1126 z późn. zm. według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. GINB podkreślił, że organ stopnia podstawowego wydając decyzję z [...] stycznia 2002 r., znak: [...], którą zmieniono za zgodną stron, tj. na podstawie art. 155 k.p.a., decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] maja 1995 r., znak: [...], w zakresie warunków pozwolenia na budowę, naruszył zarówno art. 155 k.p.a., jak art. 36a pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. Jednakże, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego, powyższe naruszenie nie stanowi rażącego naruszenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie można bowiem stwierdzić, że doszło do wystąpienia negatywnych skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Organ zauważył, że inwestor – K. K. - wystąpił o zmianę Prezydenta Miasta R. z [...] maja 1995 r., znak: [...], w części stwierdzającej tymczasowość wybudowanego pawilonu handlowego tak, aby w wyniku zmiany powyższej decyzji udzielone pozwolenie uzyskało charakter trwały. Ponadto inwestor przedłożył dowód potwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane - aneks nr [...] do umowy dzierżawy z [...] października 1992 r., nr [...], zawarty [...] grudnia 2001 r. Inwestor dołączył zatem dokumenty wymagane do zmiany decyzji w trybie art. 36a pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego, brak jest podstaw do uznania, że decyzją z [...] stycznia 2002 r., znak: [...], Prezydent Miasta R. rażąco naruszył prawo. GINB wyjaśnił, że przez brak podstawy prawnej rozumie się to, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis. Decyzja, która ogólnikowo lub błędnie powołuje podstawę prawną, nie jest decyzją wydaną "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie, podczas wydawania decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] stycznia 2002 r., znak: [...], podstawa prawna - art. 36a pkt. 1 Prawa budowlanego niewątpliwie istniała, zatem w żadnym wypadku nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w postaci braku podstawy prawnej. Zdaniem organu II instancji kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta R. z [...] stycznia 2002 r., znak: [...], nie jest obarczona żadną zwad wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. D., domagając się uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] w całości i orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2002 r. znak: [...]. Jednocześnie skarżący zarzucili kwestionowanemu rozstrzygnięciu: - naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i nieuprawnione uznanie, że w przedmiotowej zachodzą podstawy do zastosowania tego przepisu oraz art. 138 § 1 pkt 2 poprzez jego niezastosowanie pomimo, że zaszły po temu podstawy; - naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że w sprawie zachodzą do tego wszelkie podstawy; - naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo oczywistej bezprawności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2002 r. znak: [...]; - naruszenia art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne i bezpodstawne uznanie, że przepis ten stanowi podstawę prawną do zmiany decyzji administracyjnej jakiej dokonał decyzją z dnia [...] stycznia 2002r. Prezydent Miasta R. pomimo, ze brak po temu jakichkolwiek podstaw; - naruszenie przepisu art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób który budzi u skarżącego poważne zastrzeżenia - brak obiektywizmu po stronie organów, brak poszanowania prawa, godzenie poprzez miałkość argumentacji w podstawy praworządności. W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2022r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2002 r., znak: [...] zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] maja 1995 r., znak: [...] (udzielającej K. K. pozwolenia na budowę tymczasowego pawilonu handlowego oraz przyłącza energetycznego, wody i kanalizacji sanitarnej na części działki nr ew. [...], obręb [...], położonej w R. przy ulicy O.) w sposób następujący: 1. w miejsce zwrotu "budowa tymczasowego pawilonu handlowego" wpisać zwrot "budowa pawilonu handlowego"; 2. pozostałe warunki decyzji: z [...] maja 1995 r., z [...] kwietnia 1996 r. oraz z [...] listopada 2001 r. pozostają bez zmian. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego". Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się -co należy w tym miejscu podkreślić- na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji. Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Podkreślić przy tym trzeba, iż rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Dodać także należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej, należy wskazać, że decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2002 r., znak: [...] zmieniająca decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] maja 1995 r., znak: [...] (udzielającej K. K. pozwolenia na budowę tymczasowego pawilonu handlowego oraz przyłącza energetycznego, wody i kanalizacji sanitarnej na części działki nr ew. [...], obręb [...], położonej w R. przy ulicy O.) w sposób następujący: 1. w miejsce zwrotu "budowa tymczasowego pawilonu handlowego" wpisać zwrot "budowa pawilonu handlowego"; 2. pozostałe warunki decyzji: z [...] maja 1995 r., z [...] kwietnia 1996 r. oraz z [...] listopada 2001 r. pozostają bez zmian zapadła z naruszeniem art. 155 k.p.a. Zgodnie bowiem z ta normą prawną, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji- decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Sytuacja dotycząca zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę była i jest unormowana w przepisach Prawa budowlanego w art. 36a pkt 1, który w dacie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2002r., stanowił, że w przypadku zmiany warunków pozwolenia na budowę ( istotne odstępstwo) należało uzyskać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę ( Dz.U z 2000r., Nr 106, poz.1126 ze zm.) W orzecznictwie utrwalony został pogląd, że zmiana decyzji pozwolenia na budowę może być dokonana na podstawie art.36a ustawy Prawo budowlane. Natomiast tryb opisany w dyspozycji przepisu art. 155 k.p.a. nie ma zastosowania do rozpoznania wniosku o zmianę decyzji pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z przepisem art. 155 k.p.a. zmiana decyzji ostatecznej jest możliwa wtedy, gdy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Takim przepisem szczególnym, wyłączającym stosowanie art. 155 k.p.a., jest art. 36a Prawa budowlanego ( vide wyrok NSA z dnia 9 października 2013r., II OSK 1102/12). Co do zasady, tryb opisany w art. 36 a dotyczy robót niezrealizowanych, co uniemożliwia wnioskowanie o zmianę pozwolenia na budowę po zakończeniu procesu inwestycyjnego. (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013r., sygn.akt IV SA/Po 1147/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011r., sygn.akt II SA/Kr 1182/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jednakże w przedmiotowej sprawie wniosek dotyczył zmiany rozstrzygnięcia, zawartego w pozwoleniu na budowę, które nie odnosiło się bezpośrednio do procesu budowlanego, lecz okresu użytkowania wzniesionego tymczasowego obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, zakończenie robót budowlanych, nie stało zatem na przeszkodzie wystąpieniu z wnioskiem o zmianę decyzji (por. np. powołany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011r., sygn.akt VII SA/Wa 1933/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tym bardziej, że termin określony w decyzji pozwoleniowej ([...] października 2002r.) jeszcze nie ekspirował w dacie dokonanej zmiany. Wprawdzie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2002r. powołano art. 155 k.p.a., zamiast art. 36a Prawa budowlanego, lecz z pewnością powyższe uchybienie nie może być ocenione jako rażące naruszenia prawa, jeśli zważy się fakt, że do wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor dołączył dowód potwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane - aneks nr [...] do umowy dzierżawy z [...] października 1992 r., nr [...], zawarty [...] grudnia 2001 r. Inwestor dołączył zatem dokumenty wymagane do zmiany decyzji w trybie art. 36a pkt 1 Prawa budowlanego. Wbrew ocenie skarżącego aneks do umowy dzierżawy zawarty w dniu [...] grudnia 2001r. wypełniał dyspozycję art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Okoliczności tej nie zmieniało toczące się od listopada 1998r. postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w tym działki nr ew. [...] z obrębu [...], położonej w R. przy ulicy O. W tym kontekście nie zasługuje na aprobatę stanowisko skarżącego, że decyzja z dnia [...] stycznia 2002r. została wydana bez podstawy prawnej. Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja wydana bez podstawy prawnej dotknięta jest kwalifikowaną wadą nieważności. Przewidziana w tym przepisie przesłanka nieważności jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej, postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Chodzi tu o sytuację, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwo LEX/el. 2021). Jak zostało to już wyżej wyjaśnione podstawa prawna dla zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1995r. zawarta była w normie art. 36a pkt 1 Prawa budowlanego, co wyklucza uznanie, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja z dnia [...] stycznia 2002r. została wydana bez podstawy prawnej. Na zakończenie powyższych rozważań, należy przywołać stanowisko orzecznictwa sądowoadministracynego, które Sąd orzekający podziela w całości, że decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji" (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2014 r. (III AUa 892/13, LEX nr 1483812). Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Konkludując, Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2002r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Należy także wskazać, że ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), która weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia tj. 16 września 2021 r. - przepis art. 156 § 2 k.p.a. otrzymał brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne". Przy czym z przepisu art. 2 ustawy zmieniającej wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła w dniu [...] stycznia 2022r., a więc po wejściu w życie znowelizowanego przepisu art. 156 § 2 k.p.a., co uniemożliwiało wydanie decyzji odmiennej treści niż decyzja zaskarżona. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2022r., poz.329).