VII SA/Wa 46/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej B. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi B. K.jest postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...], znak: [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Z akt sprawy wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości nr [...] przy ul. P. w W. 17 lutego 2016 r. wniosła o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Prezydent [...] decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości nr [...] w W. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego poprzez dobudowę loggii w poziomie parteru przykrytych tarasami dostępnymi z poziomu pierwszego piętra na terenie działek ew. nr [...],[...],[...] z obr. [...] przy ul. P. w W.. Powyższa decyzja z [...] sierpnia 2016 r. została doręczona Wspólnocie Mieszkaniowej [...] sierpnia 2016 r. Przy piśmie z 1 września 2016 r. Prezydent [...] przekazał do Wojewody [...] pismo skarżącej z 17 sierpnia 2016 r., noszące jak podał cechy odwołania. Do akt sprawy, przekazanych następnie organowi II instancji, włączono także pismo skarżącej zatytułowane skarga z 7 września 2016 r. Wojewoda [...], pismem z 15 września 2016 r., wezwał skarżącą do wyjaśnienia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma, czy ww. pisma stanowią odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] (art. 127 k.p.a.), czy skargę na niewłaściwe, z naruszeniem art. 232 § 1 k.p.a., przekazanie skierowanej do Burmistrza Dzielnicy M. skargi z 22 lipca 2016 r. na Wydział Architektury i Budownictwa. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarżąca w piśmie z 23 września 2016 r. wskazała, że pismo z 7 września 2016 r. jest "absolutnym, bezwzględnym i całkowitym protestem i dowodem na to, że odwołuje się od decyzji nr [...] z dnia [...].08.2016 r." Ponadto, skarżąca wniosła o rozpatrzenie jej pism zgodnie z jej interesem prawnym i faktycznym, do czego powołane i zobowiązane są organy administracji publicznej. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] listopada 2016 r. nr [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. K. od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...]., stwierdził niedopuszczalność przedmiotowego odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] podał, że B. K. nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a decyzja Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] nie została jej doręczona. Podmioty, którym nie doręczono decyzji organu I instancji, mogą wnieść odwołanie w terminie otwartym dla podmiotu, któremu jako ostatniemu doręczono decyzję pierwszoinstancyjną. Późniejsze wniesienie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, winno być uznane za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność w takim przypadku wynika z tego, iż podmiot, któremu nie doręczono decyzji (a więc nie biegnie mu termin do wniesienia odwołania), wnosi od tej decyzji odwołanie w czasie, w którym uprawnienie takie nie przysługuje już żadnemu z podmiotów, którym decyzję doręczono. Z akt sprawy wynika, że decyzja Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] została skutecznie doręczona jedynej stronie postępowania, tj. inwestorowi, w dniu 19 sierpnia 2016 r. Zatem, zgodnie z art. 129 k.p.a., termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 2 września 2015 r. Właściwym odwołaniem od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], zgodnie z wyjaśnieniami skarżącej, jest jej pismo z 7 września 2016 r. złożone tego samego dnia w Urzędzie [...], a omyłkowo skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Biorąc zatem pod uwagę termin do wniesienia odwołania oraz złożone przez skarżącą wyjaśnienia, termin do wniesienia odwołania został przekroczony o 5 dni. Wobec powyższego wniesione odwołanie należało uznać za niedopuszczalne, bowiem zostało złożone po upływie ustawowego terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...] B. K.wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia lub stwierdzenie jego nieważności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalności odwołania skarżącej, wniesionego od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. Podstawę prawną tego orzeczenia stanowi art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosując wskazany przepis, organ II instancji przyjął, że pismem z 7 września 2016 r. B. K. wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] .z uchybieniem ustawowego terminu (albowiem termin ten upływał z dniem 2 września 2016 r.). Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę pisma skarżącej z 7 września 2016 r. oraz z 23 września 2016 r. (to ostatnie - stanowi odpowiedź skarżącej na wezwanie Wojewody [...] z 15 września 2016 r.), należy stwierdzić, że wskazane powyżej ustalenia organu odwoławczego, mające uzasadniać zastosowanie art. 134 k.p.a., są -w okolicznościach niniejszej sprawy- niepełne. Z tego też powodu rozstrzygnięcie organu wydane na podstawie ww. art. 134, należało uznać za przedwczesne. Przy czym, rację ma Wojewoda [...] stwierdzając, że strona która nie brała udziału w postępowaniu może również wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji. W takim przypadku termin 14 dni do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział. W przypadku wielu stron uznaje się, że kończy się on z upływem terminu dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 1999 r. IV SA 1758/97, wyrok NSA z 7 kwietnia 2009 r. II OSK 505/08, wyrok WSA w Gliwicach z 30 lipca 2014 r. II SA/GL 520/14, wyrok NSA z 24 listopada 2010 r. II OSK 1762/09, wyrok NSA z 18 lipca 2014 r. II OSK 555/13, wyrok NSA z 16 lipca 2014 r. I OSK 3151/12). Niemniej, z pism skarżącej nie wynikało w sposób jednoznaczny, że jej podanie złożone w dniu 7 września 2016 r. stanowi odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. W piśmie tym skarżąca zakwestionowała wprawdzie decyzję organu I instancji, ale jak wskazała w swoim wystąpieniu z 23 września 2016 r., wnosi o załatwienie jej podania "z uwzględnieniem wszystkim przepisów i zgodnie z jej interesem – prawnym oraz faktycznym". Dlatego też, przed załatwieniem ww. podania z 7 września 2016 r. należało wezwać skarżącą do sprecyzowania trybu, w jakim ma być ono załatwione, ze wskazaniem na to, że kwestionowana decyzja jest ostateczna oraz, że po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym doręczono decyzję, podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu może bronić skutecznie swego interesu prawnego jedynie poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności; wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym. Sąd zauważa jednocześnie, że o tym, jaki rodzaj pisma strona wnosi do organu, decyduje jej wola. W sytuacji zaś, gdy treść podania pozostaje nieprecyzyjna, to stosownie do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy organ ma obowiązek pouczyć stronę o jej prawach i obowiązkach oraz o skutkach jej czynności i konsekwencjach ewentualnych zaniedbań. Zatem, stwierdzenie, że wniesione do organu administracji publicznej podanie budzi wątpliwości co do treści żądania, obliguje organ do podjęcia działań zmierzających do ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której podanie to pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszyć winno należyte i wyczerpujące poinformowanie wnoszącego o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2006 r. II OSK 1004/05 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 1993 r. SA/Kr 2342/92). Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ odwoławczy przedwcześnie potraktował pismo skarżącej z 7 września 2016 r. jako odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. Dokonując takiej kwalifikacji ww. podania organ nie wziął pod uwagę zasad rządzących w postępowaniu administracyjnym, a obligujących go do wyjaśnienia rzeczywistej woli wnoszącego podanie, gdy ta budzi wątpliwości (taka zaś sytuacja miała miejsce w tym przypadku). Pominął jednocześnie, że skarżąca w niniejszej sprawie może bronić skutecznie swego interesu prawnego jedynie poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym bardziej, że w piśmie z 23 września 2016 r., będącym odpowiedzią na wezwanie Wojewody [...] z 15 września 2016 r., skarżąca wniosła o rozpatrzenie jej pism zgodnie z jej interesem prawnym i faktycznym. Jak przyjmuje się zaś w orzecznictwie, każde pismo w postępowaniu, niezależnie od tego, jaką nazwę nada mu strona, powinno być rozpoznane w takim trybie, który w najpełniejszym stopniu umożliwia uczynienie zadość zamieszczonemu wnioskowi strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona działa w postępowaniu samodzielnie, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika i w sposób wskazujący na jej niezaradność; o charakterze pisma procesowego decyduje jego treść, a nie nazwa, a mylne oznaczenie pisma nie stanowi przeszkody do nadania mu właściwego biegu (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1457/15). Z tego też powodu należało zakwestionować wydane w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalności odwołania, uznając, że organ ten naruszył art. 7 i art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i co najmniej przedwczesne przyjęcie, że pismo skarżącej z 7 września 2016 r. sprecyzowane (na wezwanie organu) pismem z 23 września 2016 r., jest odwołaniem od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], a nie wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Takim zachowaniem organ odwoławczy naruszył także art. 134 wymienionej ustawy przez jego wadliwe (w takich okolicznościach) zastosowanie. Orzekając ponownie, organ II instancji uwzględni powyższą ocenę Sądu. W szczególności Wojewoda [...] winien wezwać skarżącą do jednoznacznego sprecyzowania zakresu żądania zawartego w piśmie z 7 września 2016 r. przez wskazanie, czy ww. pismo jest wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czy odwołaniem od ww. decyzji z [...] sierpnia 2016 r., jednocześnie pouczając skarżącą o powyższych przepisach prawnych i stanie faktycznym sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł, jak w sentencji.