VII SA/Wa 44/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Anna Milicka - Stojek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi P. Z. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 listopada 2022 r. nr 1767/22 w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę

Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z 2 listopada 2022 r., nr 1767/22, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB"), na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpoznaniu zażalenia P. Ż. i L. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z [...] sierpnia 2022 r., nr [...] nakładające na P.Ż. opłatę legalizacyjną - uchylił w całości to postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał przebieg postępowania. Podniósł, że sprawa była już przedmiotem postępowania, w którym MWINB decyzją z 28 grudnia 2021 r., nr 1663/2021 uchylił decyzję PINB z [...] listopada 2021 r., nr [...], znak: [...], nakazującą P.Ż. wykonanie w określonym terminie opisanych w niej prac, w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. PINB pismem z 28 lutego 2022 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...], Wydział Architektoniczno - Budowlany o wskazanie, czy w latach 1970 - 1994 wydawana była decyzja o pozwoleniu na budowę ww. budynku mieszkalnego (odpowiedzi udzielono pismem z 16 marca 2022 r.). Pismem z 4 kwietnia 2022 r., zwrócił się do L.S. o przedłożenie dokumentacji/wyjaśnień, stwierdzających zakres wykonanych robót przy przedmiotowym budynku mieszkalnym (odpowiedzi udzielono pismem z 4 maja 2022 r.). Następnie, pismem z 17 maja 2022 r. PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...], Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami, Mazowieckiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...] oraz do Urzędu Miasta w [...] Wydział Inwestycji, Spraw Komunalnych, Ochrony Środowiska, Gospodarki Nieruchomościami i Planowania Przestrzennego o przekazanie dokumentacji, w szczególności map obrazujących stan objętego postępowaniem obiektu na działce ewid. nr [...], na mapach w latach 1970 - 2000. W odpowiedzi na powyższe, pismami z 19 maja 2022 r. Miasto M. oraz Mazowieckie Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w [...] poinformowały o braku posiadania w swoich zasobach ww. dokumentacji. Przy piśmie Starostwa Powiatowego w [...] z 25 maja 2022 r., przekazano kopie wykonane z archiwalnych arkuszy map z lat 1970-2000, przedstawiających zabudowę na działce ewid. nr [...]. Organ powiatowy pismem z 20 czerwca 2022 r. poinformował P.Ż. o wyznaczonym 30-to dniowym terminie dla przedłożenia projektu budowlanego zamiennego kwestionowanego budynku mieszkalnego. 4 lipca 2022 r. P.Ż. wypożyczył 4 egzemplarze projektu budowlanego, celem ich uzupełnienia. Uzupełnioną dokumentację projektową przedłożono przy piśmie z 26 lipca 2022 r. PINB postanowieniem z 17 sierpnia 2022 r., nr [...] nałożył na P.Ż. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł za zalegalizowanie kwestionowanego budynku mieszkalnego. P.Ż. i L.S. złożyli zażalenia na powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji. MWINB ocenił nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, jako co najmniej przedwczesne. Jego zdaniem, postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa i reguł postępowania. Wbrew zaleceniom wynikającym z uprzednio wydanej decyzji z 28 grudnia 2021 r., nr 1663/2021, PINB nie podjął wszechstronnych działań mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego w sposób w niej opisany. W ramach prowadzonego ponownie postępowania administracyjnego organ powiatowy pozyskał jedynie dokumentację archiwalną w postaci map, potwierdzającą, że kwestionowany budynek mieszkalny został rozbudowany o pomieszczenie kotłowni po 2005 r. (na kopii mapy stanowiącej skan z 2005 r.). W decyzji nr 1663/2021 zwrócono uwagę na konieczność ustalenia, jaki rzeczywisty zakres miały roboty budowlane wykonane przy spornym budynku mieszkalnym i kiedy zostały wykonane; w szczególności robót związanych z wymianą dachu (czy w ich efekcie nastąpiła nadbudowa budynku). Celem realizacji powyższego, PINB pismem z 4 kwietnia 2022 r., zwrócił się jedynie do L.S. o złożenie wyjaśnień, stwierdzających zakres wykonanych robót przy spornym budynku mieszkalnym. Zapytanie, jaki rzeczywisty zakres miały roboty budowlane wykonane przy ww. budynku mieszkalnym i kiedy zostały wykonane nie zostało skierowane do drugiej ze stron postępowania, tj. P.Ż. (w tym zakresie pismem z 20 czerwca 2022 r., zwrócono się wyłącznie o przedłożenie przez niego projektu budowlanego zamiennego). Ustalenie powyższej okoliczności jest kluczowe dla przyjęcia przedmiotu prowadzonego postępowania, a tym samym zakresu, który powinna obejmować dokumentacja projektowa. Sprawa legalności głównej bryły budynku objęta jest odrębnym postępowaniem organu powiatowego, które pozostaje obecnie zawieszone (postanowieniem z 4 grudnia 2019 r., nr 105/2019). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny powinny być więc części budynku powstałe samowolnie, tj. rozbudowa i ewentualna nadbudowa (jeśli faktycznie nastąpiła) i do inwestycji powinna odnosić się dokumentacja projektowa (przy piśmie z 26 lipca 2022 r., inwestor przedłożył natomiast dokumentację projektową dot. całego budynku mieszkalnego). MWINB zwrócił uwagę na brak przeprowadzenia przez organ powiatowy postępowania wyjaśniającego, uwzględniającego wymagania określone przepisami prawa, które powinno poprzedzać nałożenie opłaty legalizacyjnej. Wyjaśnił, że stosownie do art. 49 Pr. bud. (aktualnego na dzień wszczęcia postępowania przez PINB), organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zobowiązany jest zbadać przedłożoną dokumentację projektową pod kątem zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz nałożyć obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Z uzasadnienia postanowienia organu powiatowego nie wynika, aby organ dokonał analizy przedłożonej dokumentacji projektowej w wymaganym zakresie. W art. 49 Pr. bud. (stanowiącym kontynuację przepisów art. 48 Pr. bud.), została uregulowana procedura legalizacji samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy, organ nadzoru budowlanego, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowalnego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zobowiązany wydać postanowienie, w którym nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Pr. bud. PINB postanowieniem z [...] października 2019 r., nr [...], zobowiązał inwestora do przedstawienia dokumentacji zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. Ostatecznie, po przedłożeniu przez inwestora wymaganej dokumentacji projektowej (co miało miejsce przy piśmie z 26 lipca 2022r.), PINB nałożył na P.Ż. obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000 zł. Postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 1 Pr. bud. stanowi kolejny etap postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie z art. 48 Pr. bud. Przedłożenie dokumentacji, do której inwestor został zobowiązany w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowalnych traktowane jest (stosownie do art. 48 ust. 5), jako złożenie wniosku o zatwierdzenie przedstawionego projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowalnych, jeżeli budowa nie została zakończona. Przepisy prawa budowlanego nakładają na organ obowiązek kontrolowania, czy w danej sprawie dopuszczalne jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowalnego i wznowieniu robót. Obowiązek ten obciąża organ również na etapie postępowania w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Jeśliby bowiem ustalenia faktyczne poczynione przez organ skutkowałyby tym, że wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego nie będzie możliwe, to wydanie postanowienia w sprawie ustalania opłaty również nie jest dopuszczalne. Jeżeli odpada możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego to odpada również możliwość obciążenia opłatą legalizacyjną. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 35 Pr. bud., w którym wymieniono zobowiązania organu administracji architektoniczno-budowlanej dot. sprawdzenia rozwiązań projektowych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zaznaczył, że brzmienie art. 49 ust. 1 Pr. bud., oznacza, że wszystkie czynności organ nadzoru budowalnego powinien wykonać przed wydaniem postanowienia, w którym ustali wysokość opłaty legalizacyjnej. W postanowieniu z [...] sierpnia 2022 r., nr [...], organ powiatowy w żaden sposób nie odniósł się do przedłożonej dokumentacji. Z jego treści nie wynika, aby dokumentacja ta podlegała ocenie i weryfikacji. PINB naruszył tym samym art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., ponieważ nie zawarł w uzasadnieniu wszystkich wymaganych ustawą elementów, a jedynie przedstawił stan faktyczny sprawy oraz sposób wyliczenia opłaty legalizacyjnej. MWINB nie podzielił stanowiska zawartego w odwołaniu P.Ż. o możliwości przeprowadzenia w ramach badanej sprawy postępowania legalizacyjnego w trybie uproszczonym. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 49f ust. Pr. bud. w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Natomiast z ust. 2 ww. przepisu wynika, że w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego. Art. 53a ust. 2 ww. ustawy stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może wystąpić do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W myśl art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, tj. o treści obowiązującej przed dniem 19 września 2020 r. Przepisy w ww. brzmieniu nie przewidywały trybu "uproszczonej procedury legalizacyjnej". "Brzmienie dotychczasowe" w rozumieniu art. 25 ustawy oznacza treść ustawy, która nie zawierała art. 49f Pr. bud. Wobec powyższego brak jest możliwości wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego, umożliwiającego przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f Pr. bud., obowiązującym od 19 września 2020r. Zgodnie z ww. przepisami, procedura zawarta w art. 49f ustawy ma zastosowanie do obiektów, których budowa została zakończona co najmniej przed 20 laty, ale w przypadku braku prowadzenia wcześniej wszczętego postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego w tym przedmiocie. Nowe regulacje nie mają zastosowania do spraw wszczętych i niezakończonych przed 19 września 2020 r. Z taką sytuacją mamy do czynienia w omawianej sprawie. MWINB uznał stanowisko skarżącego w tym zakresie za niezasadne. Ubocznie wskazał, że z ustaleń organu powiatowego wynika, że sporna rozbudowa została wykonana w 2005 r., a więc nie upłynął 20 - letni okres, o którym mowa w omawianym przepisie. MWINB stwierdził, że w ramach ponownie prowadzonego postępowania, PINB powinien dokonać ustaleń zakresu wykonanych robót związanych z wymianą dachu, zobowiązać inwestora do przedłożenia dokumentacji projektowej dot. przedmiotu postępowania, a także dokonać dogłębnej analizy przedłożonej dokumentacji budowlanej oraz przedstawić jej efekty w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Jednocześnie wyjaśnił, że inwestor zobowiązany jest do przedłożenia projektu budowlanego, a nie projektu budowlanego zamiennego, którego obowiązek przedstawienia następuje w sytuacji dokonania istotnych odstępstw do projektu budowlanego (art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.). Dodał, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a tym samym uzupełnienia materiału w powyższym zakresie - nie odnosił się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu L.S., dot. merytorycznej oceny przedłożonego przez P.Ż. projektu budowlanego zamiennego. Wydanie rozstrzygnięcia pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, stanowi rażące naruszenie art. 15 k.p.a. W ocenie MWINB, postępowanie zostało przeprowadzone z naruszaniem przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., oraz art. 49 Pr. bud., w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia, załatwiającego sprawę co do jej istoty. Z tym postanowieniem nie zgodził się P.Ż., wnosząc pismem datowanym na 5 grudnia 2022 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Ww. rozstrzygnięciu zarzucił: "1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351; dalej - Pb), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ pierwszoinstancyjny nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego uwzględniającego wymagania określone w tym przepisie, a w konsekwencji przedwcześnie nałożył opłatę legalizacyjną, podczas gdy zgromadzona w sprawie dokumentacja techniczna, oświadczenia stron, dokumentacja archiwalna są kompletne i stanowią wystarczającą podstawę do wydania postanowienia o legalizacji dachu znajdującego się na budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. S. [...] w [...]. 2. naruszenie prawa procesowego, to jest art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera ustosunkowania się do dokumentacji technicznej przedłożonej przez Skarżącego w przedmiotowej sprawie, podczas gdy z jego treści w sposób jasny wynika co stanowiło podstawę do wydania postanowienia w sprawie i jakie przesłanki przemawiały za uwzględnieniem wniosku Skarżącego o zalegalizowanie dachu znajdującego się na budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. S. [...] w [...]". Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz wyznaczenie i przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi opisał ustalenia dokonane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W jego ocenie, organ odwoławczy powinien był utrzymać w mocy postanowienie organu powiatowego. Odnosząc się do kwestii nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (w zakresie zebrania dokumentacji dotyczącej zakresu prac budowlanych wykonanych w związku z wymianą dachu), wyjaśnił, że z toku przedmiotowego postępowania wielokrotnie i szczegółowo wskazywał na zakres prac, jaki został wykonany w tym obszarze. Uzupełniająca dokumentacja archiwalna została dołączona do akt przedmiotowej sprawy de facto na potwierdzenie tego, co zeznawał przez organem pierwszoinstancyjnym już na początku. Organ pierwszoinstancyjny dokonał oceny tej dokumentacji i dał temu wyraz w toku przedmiotowej sprawy. Ponadto, do akt sprawy skarżący załączył ekspertyzę techniczną, sporządzoną przez S.Z., posiadającego uprawnienia konstrukcyjno-budowlane, w której zostało wskazane wprost, że budynek od czasu jego wybudowania nie został ani rozbudowany ani nadbudowany (s. 2 opinii). W dalszej jej treści S.Z. sporządził również rysunki techniczne więźby dachowej, załączył fotografie stanu obecnego całego budynku mieszkalnego oraz wskazał szczegółowo, jakie materiały znajdują się na dachu. Zatem na podstawie dostępnego materiału dowodowego organ ustalił rzeczywisty zakres robót na dachu. Zdaniem skarżącego, konieczność uchylenia postanowienia z powyższego powodu nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ pierwszoinstancyjny uzupełnił w całości postępowanie dowodowe. Według wiedzy skarżącego nie istnieją już żadne inne dokumenty, które mogłyby wnieść coś nowego do przedmiotowej sprawy. Skarżący dodał, że przedkładając dokumentację projektową do pisma z 26 lipca 2022 r., nie było konieczne zajmowanie przez niego dodatkowego stanowiska w sprawie - na wzór tego, jakie złożył L.S. - albowiem wszystko co skarżący miał do powiedzenia i co należało wyjaśnić w tej sprawie znajdowało się już w aktach sprawy. O fakcie braku zmian w budowie dachu, skarżący informował organy już we wcześniejszych etapach przedmiotowej sprawy, a roboty mające na celu zmianę pokrycia dachu nie wymagają pozwolenia na budowę. Przedstawiona przez skarżącego dokumentacja techniczna zawiera informacje o zgodności projektu z ustaleniami MPZP, jest kompletna, zawiera wszystkie stosowne uzgodnienia, opinie i pozwolenia oraz została sporządzona przez osobę z uprawnieniami. W uzasadnieniu postanowienia z 17 sierpnia 2022 r., organ pierwszoinstancyjny w sposób wyczerpujący i szczegółowy opisał w treści swojego uzasadnienia, dlaczego daje wiarę przedstawionym przez skarżącego dokumentom i poczynił to w sposób opisowy, odnosząc się historycznie do całego postępowania w przedmiotowej sprawie. Z treści uzasadnienia w sposób czytelny wynika, jakie kroki organ podjął, aby zalegalizować jego dach i w kontekście jakich okoliczności i faktów miało to miejsce. Poznanie toku rozumowania organu i sposób, w jaki dokonał kontroli w przedmiotowej sprawie wynika w sposób jasny z treści postanowienia. Nie ma zatem żadnych podstaw, aby twierdzić, że uzasadnienie nie spełniało standardów wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 126 k.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał jest na tyle obszerny, że organ powiatowy mógł w jego ocenie ograniczyć uzasadnienie do najważniejszych tylko elementów. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarga wniesiona przez skarżącego nie zasługiwała na uwzględnienie dlatego, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego, oceniane pod kątem zgodności z wyżej wskazanymi przepisami było prawidłowe. W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w kontekście dokonanej przez ten organ oceny, że postępowanie pierwszoinstancyjne nie było przeprowadzone na tyle poprawnie procesowo, aby móc wydać postanowienie merytoryczne w trybie art. 138 § 1 pkt 1 – 3 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). MWINB wyjaśnił prawidłowo zasady postępowania legalizacyjnego, prowadzonego przez organ I instancji w tej sprawie. Organ ten wyjaśnił też, że zażalone postanowienie PINB wydane zostało w trybie art. 49 usta. 1 pkt 1 Pr. bud., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń i wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz, w drodze postanowienia (na które służy zażalenie), ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Z treści ww. przepisu wynika więc wprost nie tylko to, kiedy wydana być może decyzja legalizacyjna, ale również, jakie okoliczności muszą być przez organ nadzoru wyjaśnione, aby móc ustalić w postanowieniu wysokość opłaty legalizacyjnej. Uchybienia procesowe organu I instancji w zakresie ustalania koniecznego do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w ww. zakresie w postępowaniu legalizacyjnym mają więc istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, niemożliwy do usunięcia w postępowaniu drugoinstancyjnym, gdyż takie postępowanie pozbawiłoby strony prawa do wnikliwego rozpatrzenia sprawy przez organa dwóch instancji. Trzeba zwrócić uwagę, że ustalenie przesłanek do wydania decyzji legalizacyjnej (a więc należyte ustalenie stanu faktycznego) jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego nie tylko na etapie wstępnych czynności w postępowaniu głównym (stadium zobowiązywania do przedstawienia odpowiednich dokumentów), ale i na etapie postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej – co wprost wynika z art. 49 ust. 1 Pr. bud. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3342/17, podobnie NSA w wyroku z 8 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 3073/17, CBOSA). Dlatego też zasadnie, w ocenie tut. Sądu, MWINB wskazał na to, że w decyzji z 28 grudnia 2021 r., nr 1663/2021, organ ten w sposób wiążący dla PINB, zobowiązał organ I instancji do uzupełnienia dowodów na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązkowi temu PINB uchybił, gdyż nie ustalił w sposób obiektywny zakresu, charakteru i daty samowolnie wykonanych robót budowlanych, pomijając przy tym przeprowadzenie dowodu z wyjaśnień jednej ze stron postępowania - P.Ż.. Trafnie więc wyjaśnia w zaskarżonym postanowieniu MWINB, że organ I instancji nie ustalił w szczególności rodzaju robót związanych z wymianą dachu, a więc i tego, czy w ich efekcie nastąpiła nadbudowa budynku. Bez wątpienia ustalenie powyższych kwestii miało wpływ na wymaganą treść dokumentacji projektowej w postępowaniu legalizacyjnym, z uwagi na kwalifikację samowoli budowlanej, jako rozbudowę (lub ewentualnie nadbudowę). Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, podniesiony przez MWINB, że do pisma z 26 lipca 2022 r., inwestor przedłożył dokumentację projektową, ale całego budynku mieszkalnego. Z uwagi na powyższe niemożliwe było wymagane art. 49 ust. 1 pkt 1 – 3 Pr. bud. zbadanie przez PINB przedłożonej dokumentacji projektowej. Z uzasadnienia postanowienia organu powiatowego nie wynika też – na co słusznie wskazał MWIN w zaskarżonym postanowieniu - aby PINB dokonał analizy przedłożonej dokumentacji projektowej w wymaganym hipotezą art. 49 ust. 1 Pr. bud. zakresie. Wobec tego, że pełne i nienasuwające wątpliwości ustalenie okoliczności, o których mowa w ww. art. 49 ust. 1 Pr. bud. organ nadzoru budowalnego powinien był dokonać przed wydaniem postanowienia, w którym ustala wysokość opłaty legalizacyjnej – a z treści postanowienia pierwszoinstancyjnego z 17 sierpnia 2022 r. nie wynika, aby PINB to uczynił – to słusznie MWINB uznał, że "PINB naruszył tym samym art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., ponieważ nie zawarł w uzasadnieniu wszystkich wymaganych ustawą elementów, a jedynie przedstawił stan faktyczny sprawy oraz sposób wyliczenia opłaty legalizacyjnej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia również, że organ II instancji prawidłowo ocenił niedopuszczalność prowadzenia w niniejszej sprawie tzw. uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Wprawdzie postępowanie takie, zgodnie z art. 49f ust. Pr. bud., może być wszczęte przez organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, ale przepis ten – w niniejszej sprawie – zastosowania nie miał. Art. 49f został dodany do ustawy Prawo budowlane artykułem 1 pkt 37 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) z mocą obowiązującą od 19 września 2020 r. Tym niemniej, zastosowanie tego przepisu nie było możliwe w odniesieniu do spraw już wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej (art. 25 cyt. ustawy). Jak zaś wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia PINB, postępowanie w sprawie niniejszej wszczęte zostało 16 lipca 2019 r., a więc przed wejściem w życie m.in. art. 49f Pr. bud. Dlatego też słusznie stwierdził MWINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że "procedura zawarta w art. 49f ustawy ma zastosowanie do obiektów, których budowa została zakończona co najmniej przed 20 laty, ale w przypadku braku prowadzenia wcześniej wszczętego postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego w tym przedmiocie. Nowe regulacje nie mają zastosowania do spraw wszczętych i niezakończonych przed 19 września 2020 r.". Ponadto, prawidłowo MWINB wyjaśnił, że skoro z akt sprawy organu I instancji można wywnioskować, że samowola budowlana powstała w 2005 r., to i tak nie upłynął 20-to letni okres, o którym mowa w art. 49f ust. 1 Pr. bud. Analiza zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że MWINB wypełnił dyspozycję art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., gdyż wskazał PINB, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Te wskazania dotyczyły "ustaleń zakresu wykonanych robót związanych z wymianą dachu, zobowiązania inwestora do przedłożenia dokumentacji projektowej dot. przedmiotu postępowania, a także dokonania dogłębnej analizy przedłożonej dokumentacji budowlanej oraz przedstawienia jej efektów w uzasadnieniu rozstrzygnięcia". Zgodnie zaś z art. 138 § 2a k.p.a. wobec wadliwej wykładni mającego w sprawie zastosowanie prawa dokonanej przez PINB, MWINB wyjaśnił, że "inwestor zobowiązany jest do przedłożenia projektu budowlanego, a nie projektu budowlanego zamiennego, którego obowiązek przedstawienia następuje w sytuacji dokonania istotnych odstępstw do projektu budowlanego (art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.)". Dlatego też zarzuty skargi nie były zasadne. Taka ocena tut. Sądu dotyczy zarówno zarzutu naruszenia art. 49 Pr. bud., jak i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. W tym pierwszym wypadku wyjaśnić należy, że - jak zostało to ujęte w uzasadnieniu wyroku - zgromadzone w sprawie dowody nie stanowiły wbrew stanowisku skarżącego "wystarczającej podstawy do legalizacji dachu budynku przy ul. S. [...] w [...]", a braki w tymże zakresie nakazywały organowi II instancji zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia przepisów procesowych należy wskazać, że na ich nietrafność wskazuje zarówno analiza treści obu postanowień, jak i akt sprawy (o czym była mowa w poprzedzającej części uzasadnienia wyroku); w szczególności zaś uwzględnienie faktu, że PINB prowadził postępowanie w warunkach związania wskazaniami MWINB, zawartymi w decyzji z 28 grudnia 2021 r., nr 1663/2021, co do konieczności uzupełnienia dowodów na wskazane okoliczności, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy – czego organ I instancji nie uczynił poprawnie. Organ II instancji w sposób wyraźny stwierdził też, że PINB nie odniósł się do zebranych dowodów w sposób kompleksowy i pełny, wbrew nakazowi z art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym naruszona została zasada orzekania na podstawie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) i po dokonaniu swobodnej oceny całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W sytuacji, gdy organ I instancji nie ustalił poprawnie stanu faktycznego – i to do tego istotnego z punktu widzenia ww. art. 49 ust. 1 Pr. bud. - organ odwoławczy w istocie miał ustawowy nakaz orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 29 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 376/23, CBOSA). W orzecznictwie prezentowany jest też pogląd, że użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (podobnie WSA w Poznaniu w wyroku z 1 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 78/23, CBOSA). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela ponadto ocenę prawną, wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie z 27 stycznia 2023 r. (sygn. akt I SA/Wa 2792/22, CBOSA), że przeprowadzenie potencjalnego, uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli więc jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ ten jest władny wydać rozstrzygnięcie co do istoty danej sprawy, prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, co odbierałoby prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy, a mogłoby być zwalczane już wyłącznie w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Ponadto, w ocenie tut. Sądu prawidłowe określenie granic postępowania legalizacyjnego (także w zakresie zmierzającym do ustalenia opłaty legalizacyjnej) przez precyzyjne i oparte na przywołanych dowodach ustalenie zakresu samowoli budowlanej, tworzy zakres sprawy, który jest istotny dla jej rozstrzygnięcia. Uchybienie temu obowiązkowi daje podstawę do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. przez wydanie decyzji kasacyjnej, zamiast zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 § 1 k.p.a. Tut. Sąd - w ramach kontroli postanowienia MWINB, wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - ocenił ponadto, że w niniejszej sprawie zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) uzasadniał przekazanie PINB przez MWINB sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie też tut. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do takich uchybień natury proceduralnej (o których była mowa powyżej), które można określić, jako istotne. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.