VII SA/Wa 436/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko ( spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ( dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 127 § 2 w związku z art 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania B.M. ( dalej: "skarżący") od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia [...] października 2020 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (komunalnego) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce ozn. nr ewid. [...], [...] położonych w obrębie [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy, Wójt decyzją z dnia [...] października 2020 r., ustalił na rzecz Gminy [...] (dalej: "Gmina", "inwestor"), warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (komunalnego) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach o nr ewid. [...], [...] położonych w obrębie [...]. Organ I instancji wskazał, że teren przedmiotowej inwestycji, nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej stwierdzono, że planowana inwestycja spełnia wymagania określone w art 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn.zm., dalej: "u.p.z.p."). Od powyższej decyzji, odwołanie wniósł skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wspomnianą na wstępie skarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, SKO wskazało, że niniejsza sprawa, była już przedmiotem rozpoznania przez tut Kolegium, które to decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. o nr [...], uchyliło w całości decyzję Wójta z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania stwierdzając, że analiza funkcji, cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, została sporządzona wadliwie. Kolegium zakwestionowało również czytelność i aktualność map odzwierciedlających stan rzeczy istniejący na terenie (obszarze analizowanym). Organ odwoławczy, wyjaśnił następnie, że materialnoprawną podstawę dla wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowią przepisy u.p.z.p. oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "rozporządzeniem". W ocenie Kolegium, podstawowym instrumentem zagospodarowywania przestrzeni, zgodnie z założeniem ustawodawcy, wynikającym ze wskazanej powyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winny być miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku takiego planu, ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla celów inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji. Decyzyjnie warunki zabudowy można ustalić zaś tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w art. 61 u.p.z.p. SKO przytoczyło regulacje zawarte w art. 52 ust. 1 i ust. 2 w związku z art 64 ust 1 u.p.z.p., art. 60 ust. 1 u.p.z. oraz art 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ wskazał, że sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., wskazanym powyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapis § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób opisany w § 3 ust 2 rozporządzenia. Z dalszych przepisów rozporządzenia wynika, że wszelkie odstępstwa od wskazanego w rozporządzeniu sposobu wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy, określania wskaźnika wielkości nowej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, określania szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy, określania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy, są dopuszczalne wyłącznie wtedy, jeżeli wynika to z analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół (terenu sąsiedzkiego). Część tekstowa i graficzna analizy stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i jako stanowiący jedność załącznik, nie powinna wykazywać rozbieżności mogących sugerować nierzetelność bądź opisu, bądź rysunku. SKO oceniło, że wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku komunalnego wraz z zagospodarowaniem terenu na terenie działek o nr ew. [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym ul. [...] w M., co do zasady spełnia wymogi określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Wskazało, że w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, wszczętego przez Wójta zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., przeprowadzono analizę terenu do ustalenia warunków zabudowy na ww. działkach. Na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, wyznaczono wokół ww. działek granice obszaru analizowanego - za front działki przyjęto długość północnej granicy terenu objętego liniami rozgraniczającymi. Szerokość frontu ww. działek ustalono na 89,5 m, tym samym obszar analizowany od granic wnioskowanego terenu winien objąć teren o promieniu 268,5 m (89,5m - trzykrotność frontu). Kolegium wskazało, że organ I instancji, powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne, dokonał rozszerzenia granic obszaru analizowanego do promienia równego 5-krotności frontu, tj. 447,5 m. Poszerzenie obszaru analizowanego uzasadnił koniecznością prawidłowego ustalenia kształtowania się linii nowej zabudowy oraz realizacji założeń kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez art. 61 ust 1 u.p.z.p. Wskazano, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudow, położony jest w zwartej jednostce architektoniczno-urbanistycznej, zaś poza minimalnym obszarem analizowanym, występują budynki mieszkalne wielorodzinne o parametrach zbliżonych do parametrów określonych we wniosku, tj. stanowiących dobre sąsiedztwo. W ocenie Kolegium, które w tym zakresie powołało się na orzecznictwo sądowo-administracyjne, dopuszczalne jest stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia, poszerzanie obszaru analizowanego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z przeprowadzonej analizy wynika, że w sąsiedztwie działek nr [...] i [...], znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, na podstawie której można stwierdzić kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej zabudowy o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej. W obszarze analizowanym budynki mieszkalne wielorodzinne występują na działach o nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - nieruchomości znajdujące się w odległości nie przekraczającej 3-krotności frontu (tj. 268,5 m), a także na działkach o nr ew.: [...], [...], [...] - nieruchomości znajdujące się w odległości nie przekraczającej 5-krotności frontu (tj. 447,5 m). W ramach warunku dot. zasady dobrego sąsiedztwa Organ zbadał: - wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, - szerokość elewacji frontowej, - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attykj, - oraz geometrię dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Z ustaleń w powyższym zakresie wynika zdaniem Kolegium, że zasada dobrego sąsiedztwa została spełniona. Działki objęte terem inwestycji posiadają dostęp do drogi publicznej - projektowanymi dwoma zjazdami z drogi gminnej o nr ew. działki [...] na warunkach określonych przez zarządcę drogi. Dla działek objętych terenem inwestycji określono także obsługę zakresie infrastruktury technicznej w celu zbadania możliwości zapewnienia wszystkich wnioskowanych mediów, m.in.: - zaopatrzenia w energię elektryczną: z sieci energetycznej na warunkach określonych przez dysponenta sieci. - zaopatrzenia w wodę: z sieci wodociągowej na warunkach określonych przez dysponenta sieci. - odprowadzenia ścieków sanitarnych: do sieci kanalizacji sanitarnej na warunkach określonych przez dysponenta sieci. - ogrzewania: indywidualne lub zbiorcze systemy z zastosowaniem technologii ekologicznych. - zaopatrzenia w gaz: ze zbiorników podziemnych na gaz, zgodnie z przepisami odrębnymi. - gromadzenia odpadów komunalnych w granicach działki własnej. Zagospodarowanie odpadów zgodnie z regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie. Nie dopuszcza się utylizacji składowania odpadów na terenie działki własnej. Realizacja inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ponadto nie stwierdzono sprzeczności z przepisami odrębnymi. Organ przypomniał, że Wójt ustalając decyzją z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] warunki zabudowy dla wspomnianego zamierzenia inwestycyjnego, odniósł się także do uwag i zastrzeżeń podnoszonych przez skarżącego wskazujących, że planowana inwestycja na działce o nr ew. [...] spowoduje zlikwidowanie drogi dojazdowej do działki o nr ew. [...] posiadającej służebność przejścia i przejazdu przez tą działkę. W tym zakresie organ I instancji wskazał, że niniejsza decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza własności i uprawnień osób trzecich. Z kolei działka o nr ew. [...] posiada dostęp do drogi publicznej gminnej o nr ew. działki [...] (ul. [...]). Natomiast opisywana służebność przejścia i przejazdu była ustanowiona przez działkę o nr ew. [...], z której, w wyniku podziału geodezyjnego, zostały wydzielone działki o nr ew. [...], [...] oraz [...] - stanowiące własność gminy [...]. Działki o nr ew. [...] i [...] stanowią działki drogi gminnej i zapewniają obsługę komunikacyjną dla działek przylegających. Kolegium podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art 61 ust. 1 u.p.z.p., organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem osoby zainteresowanej. Kolegium oceniło, że przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a tym samym organ I instancji prawidłowo postąpił ustalając warunki zabudowy dla rzeczonej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w zaskarżonym rozstrzygnięciu w sposób lakoniczny zawarł uzasadnienie prawne i faktyczne. Stanowi to co do zasady naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne to wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Kolegium jednak uznało, że z uwagi na obligatoryjny charakter decyzji o warunkach zabudowy, dokładne wyjaśnienie przesłanek jej wydania (tj. zgodności z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami odrębnymi) w analizie urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji oraz fakt, iż powyższe uchybienie zostało uzupełnione przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym - w ocenie Składu orzekającego - nie może ono stanowić samoistnej przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Za bezzasadny Kolegium uznało zarzut dotyczący nieaktualności i nieczytelności map załączonych do kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium wskazywane (w poprzednim rozstrzygnięciu tut. Kolegium oraz w obecnie złożonym odwołaniu strony) uchybienie organu I instancji w kwestii czytelności i przejrzystości znajdujących się w aktach sprawy map, zostało przez ten organ, w ramach ponownego rozpoznania wniosku inwestora, usunięte (dowód: mapa stanowiąca załącznik graficzny nr 3 do zaskarżonej decyzji organu). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego aktualności znajdujących się w aktach sprawy map, SKO zauważyło, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających, że znajdujące się w aktach sprawy mapy z 2018 r. nie przedstawiają aktualnego stanu rzeczy dla terenu objętego przedmiotową inwestycją. Niemniej, Kolegium porównując mapy z 2018 r. znajdujące się w aktach sprawy z nowo sporządzoną mapą przedstawiającą analizę urbanistyczną (załącznik nr 3 do decyzji organu I instancji) oraz z danymi zawartymi na stronie portalu internetowego Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii "Geoportal" - www.geoportal.gov.pl - stwierdziło, że mapy znajdujące się w aktach sprawy odzwierciedlają aktualny stan rzeczy dla terenu objętego przedmiotową inwestycją. Ponadto Kolegium ponownie wskazało, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tym samym decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, nie stanowi aktu naruszającego prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji (nieruchomości sąsiednich). Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. W tej sytuacji zagrożenie czyichś praw dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję bądź nieruchomości sąsiedniej, w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy ma charakter potencjalny. Zdaniem Kolegium, nie może zatem odnieść skutku na tym etapie postępowania, zarzut pozbawienia skarżącego służebności, bowiem decyzja o warunkach zabudowy uprawnia wyłącznie do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych, zaś rzeczona służebność zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy jest analizowana wyłącznie pod katem działki, na której planowana jest inwestycja - a nie działek sąsiednich. Dopiero po podjęciu kolejnego kroku w procesie inwestycyjnym i uzyskaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, zarzut dotyczący służebności drogi - o ile zainteresowany wykaże interes prawny - może odnieść skutek. W związku z powyższym za nietrafiony należy zdaniem SKO uznać także zarzut naruszenia konstytucyjnego prawa własności i prawa do racjonalnego zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność odwołującego. W ocenie Kolegium Składu orzekającego, zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a tym samym nie zachodzi potrzeba uzupełniania materiału dowodowego w postaci dowodu z oględzin, czy też z przesłuchań świadków. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. M.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę: I. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także bez poczynienia wyczerpujących ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawnego, co skutkowało naruszeniem zasady pogłębiania zasady zaufania do organu oraz zasadę prawdy obiektywnej, b) art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku, braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyznaczenie granic obszaru analizowanego na nieaktualnych, a więc niewiarygodnych mapach, c) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się organu do wszystkich zarzutów skarżącego ale i sporządzenie uzasadnienia decyzji na podstawie niewiarygodnego materiału dowodowego, w konsekwencji naruszenia art. 76 § 3 k.p.a. jak w pkt. b) powyżej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że podjęta przez Kolegium weryfikacja poprzedzającej decyzji organu I instancji, zawiera istotne uchybienia naruszające wskazane na wstępie uregulowania prawne. Skarżący przytoczył treść art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz wskazał, że wskazał, że wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podkreślił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy jest aktualna mapa. Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie, gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję. Skarżący podkreślił, że w orzecznictwie wskazuje się, że żaden przepis nie nakazuje wprost, aby mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, była mapą aktualną, ale wymóg ten wynika zarówno z art. 7 i art. 104 k.p.a. jak i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a także z § 9 rozporządzenia, który stanowi, że mapa ta stanowi część graficzną analizy oraz załącznik do decyzji. W ocenie skarżącego, mapa załączona do decyzji organu I instancji, nie spełnia wymogów ustawowych - jest z roku 2018, a co ważne stanowi dane w swej grafice mało czytelne. Tym samym nie jest możliwa prawidłowa ocena całej decyzji organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w tym wyznaczenia przyszłych parametrów zabudowy, jakkolwiek organ poprzez motywy skarżonej decyzji nie nadał tej kwestii należytej wagi. W kontekście oparcia decyzji o warunkach zabudowy o nieaktualizowaną mapę, istotnego znaczenia nabiera zdaniem skarżącego potrzeba oględzin analizowanego terenu, którego organ I instancji nie dokonał, a przynajmniej skarżący nie został o nich powiadomiony i w nich nie uczestniczył - skutkiem tego było wydanie decyzji wyłącznie w oparciu o okoliczności, których nie można uznać za udowodnione i wiarygodne. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy, dopuścił się naruszenia art. 15 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., ponieważ pomimo podniesionych w odwołaniu zarzutów nie ustosunkował się do wszystkich z nich, w szczególności, wskazania, że organ I instancji niejako "przekleił" treści uzasadnienia decyzji uzasadnienie SKO z dnia [...] lipca 2020, znak: [...], bez własnych ustaleń faktycznych i prawnych. Zdaniem skarżącego, który w tym zakresie powołał się na orzecznictwo, takie zaniechanie narusza też art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., które nakazują wyjaśnić stronom zasadność zajętego stanowiska. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że skarżący ma status osoby niepełnosprawnej na podstawie decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] (w aktach sprawy). Jest również całkowicie niezdolnym do pracy na podstawie decyzji ZUS (w aktach sprawy), co przekłada się na potrzebę zapewnienia mu prawidłowego dostępu do jego posesji umożliwiającego - od strony planowanej inwestycji - wjazd pojazdów o większym tonażu, chociażby dowożącym opał na zimę, czego organ nie wziął pod uwagę wydając decyzję w skarżonym kształcie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że nie została ona wydana z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc i wskazanych w skardze art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3, art. 140 k.p.a. oraz art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku, braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, jest decyzja SKO w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2020 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (komunalnego) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach o nr ewid. [...], [...] położonych w obrębie [...]. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293) oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 52 ust. 1 i ust. 2 w związku z art 64 ust 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko; 3) w przypadku lokalizacji składowiska odpadów: a) docelową rzędną składowiska odpadów, b) roczną i całkowitą ilość składowanych odpadów oraz rodzaje składowanych odpadów, c) sposób gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania ścieków, d) sposób gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób opisany w § 3 ust 2 rozporządzenia. W ocenie Sądu, powyższe wymogi, zostały przez inwestora spełnione, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zarówno decyzji organu I instancji, jak też organu odwoławczego. Sąd w pełni podziela argumentację organów, a zatem nie ma potrzeby ponownego jej przytaczania. W ocenie Sądu, organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania określonymi w przepisach art. 7 k.p.a.-zasadą ustalenia prawdy obiektywnej, art. 77 § 1 k.p.a.-zasadą zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia bowiem wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organ ustalił pełny stan faktyczny sprawy, odniósł się do zarzutów skarżącego i w oparciu o zebrany materiał dowodowy dokonał ustaleń prawnych, wskazując i wyjaśniając zastosowanie przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Zasadniczymi zarzutami podniesionymi w skardze, jest wyznaczenie przez organ obszaru analizowanego w oparciu o nieaktualną mapę oraz brak zapewnienia skarżącemu dostępu do drogi od strony planowanej inwestycji. Skutkuje to uniemożliwieniem wjazdu pojazdów o większym tonażu, którego zapewnienie jest konieczne w związku z potrzebą dowozu opału na zimę oraz wywozu odpadów. W ocenie Sądu, zarzuty te są bezzasadne. Odnośnie do pierwszej z wymienionych kwestii, wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób opisany w § 3 ust. 2 rozporządzenia. W realiach rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że z uwagi na wytknięte we wcześniejszym rozstrzygnięciu Kolegium uchybienie organu I instancji w kwestii czytelności i przejrzystości znajdujących się w aktach sprawy map, zostało ono przez ten organ, w ramach ponownego rozpoznania wniosku inwestora, usunięte. Stanowiąca załącznik graficzny nr 3 do decyzji organu I instancji mapa jest czytelna. Co prawda mapa ta pochodzi z 2018 r., jednak w ocenie Sądu nie powoduje to jej dyskwalifikacji i nie skutkuje niemożnością ustalenia granic obszaru analizowanego. Kopia przedmiotowej mapy została wykonana w dniu 6 grudnia 2018 r. z mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:1000, a więc zgodnie z wymogami zawartymi w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Mapa zasadnicza, jak wynika z § 3 ust. 1 i ust. 2 powołanego rozporządzenia i z art. 52 u.p.z.p., wymagana jest do ustalenia granic terenu, "obszaru analizowanego", a więc określonego fragmentu przestrzeni. Materiałem służącym przeprowadzeniu analizy powinna być kopia aktualnej mapy zasadniczej, jednak należy wskazać, że analizę przeprowadza się nie tylko na podstawie danych wynikających z takiej mapy Informacje dotyczące zabudowy uwidocznionej na mapie, organ ustala również na podstawie innych dostępnych materiałów. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że dopóki nie uległ zmianie stan faktyczny odzwierciedlony na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, tak długo pozostaje ona mapą aktualną (por. wyrok NSA z 20 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1032/16, LEX nr 2466676). Skarżący nie wskazał, że znajdujące się w aktach sprawy mapy z 2018 r., nie przedstawiają aktualnego stanu rzeczy dla terenu objętego przedmiotową inwestycją. Ponadto w oparciu o inne dostępne materiały, którymi w rozpoznawanej sprawie były dane zawarte na stronie portalu internetowego Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii "Geoportal" - www.geoportal.gov.pl, Kolegium dodatkowo zweryfikowało, że mapy znajdujące się w aktach, odzwierciedlają aktualny stan rzeczy dla terenu objętego przedmiotową inwestycją. Skarżący nie wykazał aby wskazane wyżej mapy, nie odzwierciedlały stanu faktycznego w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji, co mogłoby mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Zarzut dotyczący aktualności kopii mapy zasadniczej, nie mógł zatem uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Nie jest również zasadny, zarzut dotyczący uniemożliwienia skarżącemu prawidłowego dostępu do jego posesji poprzez zlikwidowanie drogi dojazdowej do działki o nr ew. [...], posiadającej służebność przejścia i przejazdu przez tą działkę. Działka o nr ew. [...], posiada bowiem bezpośredni dostęp do drogi publicznej gminnej o nr ew. działki [...] (ul. [...]). Wskazywana przez skarżącego służebność przejścia i przejazdu, była ustanowiona przez działkę o nr ew. [...], z której, w wyniku podziału geodezyjnego, zostały wydzielone działki o nr ew. [...], [...] oraz [...], stanowiące własność gminy M.. Działki o nr ew. [...] i [...], stanowią działki drogi gminnej i zapewniają obsługę komunikacyjną dla działek przylegających, w tym działki skarżącego. Na działce o nr ew. [...], nie ma już służebności drogowej, gdyż [...] sprzedała na rzecz gminy M., prawo użytkowania wieczystego rzeczonej nieruchomości aktem notarialnym z 2019 r. W akcie tym, nie zapisano służebności drogowej dla żadnej działki, zaś działki powstałe w wyniku podziału geodezyjnego mają zapewniony prawny i faktyczny bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Wskazać też należy, że jak wynika z portalu internetowego Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii "Geoportal" - www.geoportal.gov.pl, dostęp do ulicy [...], która przebiega także z drugiej strony działek inwestycyjnych, poprzez działkę o pierwotnym numerze [...], był znacznie dłuższy i miał charakter prowizoryczny. Nie można zatem stwierdzić, że w wyniku wydania skarżonej decyzji, skomunikowanie działki skarżącego z drogą publiczną, uległo pogorszeniu. Niezależnie od tego, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 106/19, LEX nr 2701016, "Sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, nie stanowi aktu naruszającego prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. W tej sytuacji zagrożenie czyichś praw dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję bądź nieruchomości sąsiedniej, w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy ma charakter potencjalny". Skarżący zatem dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę, może podnosić zarzut pozbawienia go dostępu do drogi poprzez zlikwidowanie drogi dojazdowej do działki o nr ew. [...] posiadającej służebność przejścia i przejazdu przez tą działkę. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.