VII SA/Wa 421/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Asesor WSA Aneta Żak, , Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 8 grudnia 2022 r. nr 182/2022 w przedmiocie udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym oddala skargę

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako "MWINGiK", "Inspektor" lub "organ II instancji") decyzją z 8 grudnia 2022 r., nr 182/2022 (dalej jako "decyzja z 8 grudnia 2022 r.") po rozpatrzeniu odwołania W. B. (dalej jako "Skarżąca", "Wnioskodawczyni"), od decyzji Starosty G. (dalej jako "Starosta", "organ I instancji") z [...] września 2022r. nr [...] (dalej jako "decyzja z [...] września 2022 r.") o odmowie udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym dotyczących nieruchomości położonych w obrębie S. gmina J. wykazanych w jednostkach rejestrowych [...] i [...], w formie i o treści żądanej przez wnioskodawczynię, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Pismem z 22 marca 2021 r. Skarżąca zwróciła się do Starosty G. o przesłanie potwierdzonych ksero ze Zbioru Danych Ewidencji Gruntów i Budynków (dalej egib ): jednostka rejestrowa: [...] jednostka rejestrowa: [...]. W odpowiedzi z 31 marca 2021 r. Starosta wezwał ją o doprecyzowanie wniosku poprzez wskazanie, o jakie dokładnie potwierdzone kserokopie dokumentów chodzi oraz poinformował o zasadach udostępniania materiałów z państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego i możliwości pobrania druku wniosku ze strony internetowej dostępnej pod wskazanym adresem. Skarżąca pismem z 29 kwietnia 2021 r. przesłała wypełniony wniosek o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na formularzu "P". Ponadto, do pisma przewodniego wkleiła ksero fragmentów posiadanych dokumentów zatytułowanych "Zbiór danych egib" dla jednostki rejestrowej [...] i [...]. Wraz z pismem 19 maja 2021 r. Starosta nadesłał zamówione dokumenty, lecz Skarżąca ich treści nie zaakceptowała i po wymianie korespondencji złożyła kolejne pismo do Starostwa Powiatu G., które wpłynęło tam w dniu 22 czerwca 2022r., ponawiające prośbę o przesłanie dokumentów, o które wnioskowała 22 marca 2021 r., do którego dołączyła wypełniony w dniu 21 czerwca 2021 r. formularz "P", wzór wypisu, jaki oczekuje otrzymać (kopia zbioru danych egib sporządzona w dniu 16 listopada 2016 r. poświadczona w dniu 19 lipca 2019 r., jako zgodna z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego) oraz potwierdzenie wpłaty 76,70 zł tytułem opłaty za zamówienie z dnia 21 czerwca 2021 r. (zbiór danych EGiB dla [...] i [...]). W odpowiedzi z dnia 8 lipca 2021 r. Starosta G. wyjaśnił, że pismem z dnia 19 maja 2021 r. starostwo przekazało zamówione i opłacone dokumenty, a informacje zawarte na przekazanych dokumentach odzwierciedlają aktualne dane, znajdujące się w bazie ewidencji gruntów i budynków. Starosta podkreślił, że w przypadku, gdy Wnioskodawczyni ponownie wnosi o przesłanie aktualnego zbioru danych egib, to treść informacji zawartych w dokumentach będzie identyczna jak w dokumentach wydanych 19 maja 2021 r. Dodatkowo podkreślił, że pomimo że budynek o numerze ewidencyjnym [...] usytuowany jest na dwóch działkach nr [...] i [...], to nie stanowi odrębnej od gruntu nieruchomości, a w rezultacie niemożliwe jest ujawnienie informacji, co do tego budynku określającej właścicieli budynków oraz ich udziały w prawie własności. Wskazano też, że kartoteka budynków jest raportem zawierającym informacje opisowe o budynkach, ale nie ma tam informacji o właścicielu budynku, czy też jego poszczególnych części. Pismo zawierało także prośbę o doprecyzowanie wniosku poprzez wypełnienie aktualnego i kompletnego "wniosku o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego u kartograficznego" wraz z formularzami uszczegółowiającymi wniosek-P2 i P6. Do pisma zostały załączone przedmiotowe formularze. Pismem z dnia 23 czerwca 2022 r. Starosta zawiadomił Skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania danych z egib dotyczących nieruchomości położonej przy ul. [...] w miejscowości S. w gminie J., tj. dla jednostek rejestrowych [...] i [...]. Wezwał skarżącą do sprecyzowanie żądania poprzez wskazanie formy wydania wnioskowanych informacji, tj. złożenie wniosku według wzoru określonego w załączniku nr 3 lub załączniku nr 4 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 28 lipca 2020 r. w sprawie wzorów wniosków o udostępnianie materiałów Państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, licencji i Dokumentu Obliczenia Opłaty, a także sposobu wydawania licencji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1322). Formularze zostały dołączone do wysłanego przedmiotowego pisma. Pismem z 5 sierpnia 2022 r. Skarżąca ponowiła swoją żądanie o wydanie ze zbioru egib zamówionych dokumentów. Decyzją z [...] września 2022 r. Starosta odmówił udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym dotyczących nieruchomości położonych w obrębie S. gmina J. wykazanych w jednostkach rejestrowych [...] i [...], w formie i o treści żądanej przez Skarżącą. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z 8 grudnia 2022r. Inspektor utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji zaakceptował stanowisko Starosty. Wskazał, że przesłankami decyzji o odmowie informacji zawartych w operacie ewidencyjnym jest niezłożenie wniosku zgodnego z formularzem, a także żądanie Skarżącej o udostępnienie danych w konkretnej formie z danymi szczegółowo przez nią określonymi, a nie wynikającymi z prowadzonej przez Starostę G. ewidencji i przepisów prawa materialnego. Inspektor podkreślił, że fakt narzucenia organowi prowadzącemu egib treści udostępnianych danych nie może wymuszać na organie aktualizacji tejże ewidencji, a celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 40f ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej "ustawa Pgik") jest wyłącznie ustalenie zakresu udostępnianych materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a nie - ustalanie bądź zmiana treści tych materiałów. Inspektor podkreślił, że zarówno zakres danych ewidencyjnych dotyczących budynków, jak również zakres informacji zawartych na wypisie z rejestru gruntów czy kartoteki budynków stanowią katalogi zamknięte i nie przewiduje się możliwości wykazywania informacji innych, niż w nich wskazane. Wzór wniosku o udostępnienie materiałów w ocenie Inspektora determinuje, jakie obligatoryjne elementy powinien zawierać wniosek. Zbiór danych egib wydawany jest na podstawie formularza P, P2 i P6. Inspektor podkreślił, że dostęp do materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, odbywa się wyłącznie w trybie przepisów ustawy Pgik oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, a stosowanie przy tym dostępie przepisów odrębnych ma miejsce tylko w takim zakresie, w jakim odsyła do nich ustawa Pgik. Skoro Starosta wzywał skarżącą o doprecyzowanie i złożenie wniosku na aktualnym urzędowym formularzu, pod rygorem wydania decyzji niezgodnej z żądaniem strony, a Skarżąca nie uczyniła tego, to organ I instancji mógł wydać decyzję merytoryczną rozstrzygającą spór. Organ odwoławczy wskazał, że dokumenty, generowane i drukowane z prowadzonej przez starostwo bazy egib, odzwierciedlają zapisy tej ewidencji, a ich treść jest niezależna zarówno od osoby przygotowującej, jak i podpisującej te dokumenty i nie ma możliwości ich edycji. Niemożliwe jest ujawnienie informacji, co do budynku o numerze ewidencyjnym [...], informacji określającej właścicieli budynków oraz ich udziały w prawie własności, ponieważ według danych egib, nie jest przedmiotem odrębnej własności. Inspektor podkreślił, że organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, w postępowaniu prowadzonym na podstawie 40f ustawy Pgik, nie może wprowadzać żadnych zmian, np. - czego domaga się skarżąca - określić jaki jest udział w prawie własności budynku zlokalizowanego na dwóch działkach ewidencyjnych, przysługujący poszczególnym właścicielom tych działek. Celem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie zakresu udostępnianych materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a nie ustalanie bądź zmiana treści tych materiałów czy też udostępnienie danych "historycznych", którymi organ nie dysponuje, a które załącza Skarżąca do kolejnych wniosków. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniesiono o jej uchylenie w całości. Skarżąca wskazała, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem z uwagi na jego niezgodność z prawem. Zarzuciła, że urząd administracji publicznej celowo blokuje jej uzyskanie dokumentów potrzebnych jako dowód w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podkreśliła, że organ I instancji na swojej stronie internetowej przez 8 miesięcy nie zaktualizował wzorów formularzy. Zdaniem skarżącej skoro już po złożeniu przez nią wniosku o dane z egib z dnia 21.06.2021r. Starostwo G. zmieniło formularze - o czym poinformowało mnie pismem z dnia 08.07.2021r. W ocenie Skarżącej świadczy o tym, że na dzień składania wniosku z dnia 21.06.2021r. był on zgodny z wymaganiami Starostwa, a więc powinien zostać zrealizowany. W ocenie Skarżącej organ I instancji wiedział, o jakie dane wystąpiła, jednak nie chciał jej udostępnić, ponieważ prowadzi ewidencję budynków niezgodnie z umową o zniesienie współwłasności z dnia 5 grudnia 1991r., w którym wyraźnie podzielono budynek mieszkalny ( oznaczony w 2012 r. przez Starostwo G. numerem [...] ) między dwóch właścicieli wg granicy działek ewidencyjnych nr [...] i [...], a organ instancji nigdzie w swoje ewidencji tego nie wykazuje. W ocenie skarżącej to niezgodnie z prawem prowadzona dokumentacja jest rzeczywistą przyczyną odmowy wydania wnioskowanych przez nią dokumentów przez organ I instancji, a Inspektor mimo posiadanej wiedzy nie reaguje na te nieprawidłowości. Skarżąca podkreśliła, że nie próbowała wymusić zmian w ewidencji wbrew temu, co twierdzi organ odwoławczy , a jedynie uzyskać niezbędne jej dane. W ocenie Skarżącej organ odwoławczy daje przyzwolenie na prowadzenie ewidencji niezgodnie z Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. poz. 1390 z późn. zm., dalej "rozporządzeniem egib") . Wskazała na naruszenie art. 8 i 7b k.p.a. , a także pominięcie przez organ § 40 i 44 Rozporządzenia egib. W odpowiedzi na skargę, MWINGiK wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest niezasadna. Przedmiotem skargi jest decyzja MWINGiK z 8 grudnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty G. z [...] września 2022r. o odmowie udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym dotyczących nieruchomości położonych w obrębie S. gmina J. wykazanych w jednostkach rejestrowych [...] i [...], w formie i o treści żądanej przez skarżącą. Organ administracji wskazał, że nie jest możliwe zrealizowanie żądana skarżącej, gdyż domaga się udzielenia informacji, których nie ma w ewidencji. Skarżąca przy tym nie sformułowała swojego żądania na odpowiednim protokole, który odpowiada zakresowi danych znajdujących się w ewidencji. Podstawę wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć, stanowiły przepisy ustawy Pgik. Ustawa ta określa ewidencję gruntów i budynków, jako systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Skarżąca domaga się udzielenia wypis z ewidencji, na który byłby ściśle określone przez nią dane, a mianowicie dane dotyczące właścicieli budynku posadowionego na dwóch działkach ewidencyjnych, który był przedmiotem umowy o zniesienie współwłasności. Należy podkreślić, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie posiada kompetencji do rozstrzygania sporów dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych. Ewidencja jest tylko specjalnie prowadzonym zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, rejestrując jedynie stan prawny, ustalony w innym trybie i przez inne organy. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający ze stosownych dokumentów urzędowych. Trafnie organy obu instancji odmówiły wydania wypisu z ewidencji egib, gdyż żądane przez skarżącą się w niej nie znajdują. Już tylko z tego powodu skarga jest niezasadna, nie można bowiem wydać wypisu danych, które w danej ewidencji nie ma. Ewentualne braki w tym zakresie mogą być przedmiotem wniosku o zmianę danych w ewidencji (jej aktualizacji). Skarżąca skorzystała ze swojego uprawnienia wnioskując o zmianę danych w zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Decyzją Nr 92/2020 z 5 czerwca 2020 roku Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty G. nr [...] z [...] września 2019 r., odmawiającą aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie danych dotyczących budynku mieszkalnego, oznaczonego nr ewidencyjnym [...], położonego na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...] w miejscowości S., gm J., pow. g.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 września 2022r. w sprawie I OSK 1711/21 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1948/20. Należy przy tym podkreślić, że brak w egib danych dotyczących właścicieli budynków położonych na nieruchomościach gruntowych jest w pełni zgodny z prawem i określonych danych jest prawidłowy. Skarżąca domaga się bowiem wydania bowiem wypisu danych egib, na której będzie podany właściciel nieruchomości posadowionej na danej nieruchomości gruntowej. Kwestia danych ewidencyjnych dotyczących działki ewidencyjnej uregulowana jest w § 16 rozporządzenia egib. W myśl tego przepisu tymi danymi są : 1) identyfikator działki ewidencyjnej; 2) numeryczny opis granic wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych; 3) pole powierzchni ewidencyjnej; 4) pola powierzchni użytków gruntowych i klas bonitacyjnych w obszarze działki ewidencyjnej; 5) oznaczenie dokumentów potwierdzających własność; 6) numer księgi wieczystej; 7) oznaczenie dokumentów określających inne niż własność uprawnienia do działki ewidencyjnej; 8) adres, jeżeli został określony; 9) oznaczenie jednostki rejestrowej gruntów, do której należy działka ewidencyjna. Natomiast dane ewidencyjne dotyczących budynków określone zostały w § 18 rozporządzenia egib. Dane określone w § 18 ust. 1 pkt 9, 10 i 12 (oznaczenie dokumentów potwierdzających własność, numer księgi wieczystej i oznaczenie jednostki rejestrowej budynków, do której należy budynek) znajdują się w ewidencji jedynie wówczas, gdy budynek stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności. Jest to prosta konsekwencja wywodząca się jeszcze z prawa rzymskiego zasady superficies solo cedit, która w polskim prawie cywilnym została określona w art. 48 i 191 ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm., dalej "kc"). W myśl art. 48 k.c. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Norma ta ma charakter bezwzględnie obowiązujący i stanowi ona, że wszystko, co jest trwale złączone z gruntem, dzieli jego los prawny. W konsekwencji, zgodnie z art. 47 § 1 k.c. część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych, dlatego też właścicielem części składowej jest zawsze właściciel rzeczy głównej; nie może ona także stanowić odrębnego od nieruchomości przedmiotu obciążenia prawem rzeczowym, a także stać się przedmiotem zasiedzenia. (por. M. Balwicka-Szczyrba [w:] Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, red. A. Sylwestrzak, LEX/el. 2023, art. 48.) Budynek co do zasady dzieli los prawny gruntu (jest jego częścią składową), stąd ustawodawca nie wprowadził wymogu podawania właścicieli budynku posadowionego na nieruchomości gruntowej, o ile budynek nie stanowi odrębnego od gruntu przedmiot własności. Skorelowany z tymi przepisami jest przepis regulujący zakres danych wydawanych z ewidencji. Zgodnie z § 36 ust.1 rozporządzenia egib wypisy i wyrysy, o których mowa w art. 24 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Pgik, udostępnia się w postaci dokumentu elektronicznego lub w postaci papierowej. W myśl § 36 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia egib wypis z rejestrów: gruntów, budynków, lokali jest dokumentem, który oprócz informacji zawartych w ewidencji odpowiednio dla: gruntów, budynków, lokali, zawiera m. in. w przypadku wypisu z rejestru gruntów informacje o znajdujących się na poszczególnych działkach ewidencyjnych budynkach niestanowiących odrębnego od gruntu przedmiotu własności i znajdujących się w nich lokalach niestanowiących odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Nie zmienia tego w żaden sposób treść § 40 ust. 3 pkt 6 i § 44 ust. 1 rozporządzenia egib, gdyż jest skorelowana z cytowanymi wyżej przepisami. § 44 rozporządzenia egib dotyczy rejestru cen nieruchomości. W § 40 ust. 2 rozporządzenia egib jasno wskazano, że w wykazie nieruchomości wyróżniane są następujące rodzaje nieruchomości: 1) nieruchomości gruntowe niezabudowane; 2) nieruchomości gruntowe zabudowane; 3) nieruchomości budynkowe; 4) nieruchomości lokalowe. Zgodnie z § 44 ust. 3 rozporządzenia egib informacjach o nieruchomości wykazuje się: 1) rodzaj prawa będącego przedmiotem transakcji; 2) udział w prawie będącym przedmiotem transakcji; 3) pole powierzchni ewidencyjnej nieruchomości gruntowej; 4) cenę nieruchomości brutto; 5) kwotę podatku VAT; 6) wykaz działek, budynków lub lokali wchodzących w skład nieruchomości. Kwestie danych dla nieruchomości gruntowych – jak w przypadku nieruchomości Skarżącej – określona jest w § 40 ust. 4 rozporządzenia egib. Natomiast § 44 ust. 1 rozporządzenia egib jest przepisem dostosowującym i nie zmienia w żaden sposób zakresu danych podlegających ujawnieniu w egib, określonych we wcześniejszych przepisach tegoż rozporządzenia. Zarzut naruszenia § 40 ust. 3 pkt 6 i § 44 ust. 1 rozporządzenia egib jest nietrafny. Odnosząc się do zarzutów związanych powieleniem nieprawidłowych w ocenie Skarżącej danych w ewidencji w katastrze nieruchomości, należy powtórzyć trafny pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 27 stycznia 2021. I SA/Wa 1948/20, że spory na tle ewentualnych nieprawidłowości w umownym zniesienie współwłasności nieruchomości nie mogą zostać rozstrzygnięte przez starostę prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Kwestia natomiast nieskorzystania z odpowiednich formularzy jest sprawą wtórną wobec zasadniczej przyczyny odmowy wydania żądanych przez skarżącą informacji. Rację ma jednak organ, że formularze te odpowiadają w swojej treści zakresowi danych znajdujących się w ewidencji gruntów i budynków. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.