VII SA/Wa 417/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2021 r. sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku B. B., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] zawieszającym postępowanie - utrzymał w mocy to postanowienie. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na skutek interwencji B. B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadził postępowanie w sprawie budowy w latach 1983 - 1986 bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, magistrali wodociągowej Ø 300 mm między ulicami [...] i [...] w [...]. Po wydaniu szeregu rozstrzygnięć przez Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz licznych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (wyrok z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn.. akt II SA/Łd 1013/07, wyrok z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1001/12, wyrok z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 773/14) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1606/15, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB") decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], powołując się na art. 105 § 1 k.p.a, umarzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy magistrali wodociągowej Ø 300 mm między ulicami [...] i [...] w [...]. Po rozpoznaniu odwołania B. B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję ww. decyzję PINB w [...] z dnia [...] marca 2018r. Skarżąca na powyższą decyzję [...] WINB z dnia [...] września 2018 r. złożyła skargę do WSA w Łodzi, który wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1084/18, oddalił skargę. Skarżąca złożyła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca pismem z dnia 4 sierpnia 2020 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2018 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...], wydanym w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB", "organ") zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2018 r., nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że z dokonanych ustaleń wynika, że aktualnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie w sprawie ze skargi kasacyjnej B. B. od wyroku WSA w Łodzi z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1084/18. B. B. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2018 r. W związku z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego zawiązuje się tzw. stosunek sądowo - administracyjny. Wyłącza to możliwość podejmowania przez organy administracji, w tym przez GINB jakichkolwiek rozstrzygnięć w stosunku do badanego w postępowaniu sądowym rozstrzygnięcia. W toczącym się postępowaniu Sąd dokona oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i rozstrzygnie ojej bycie prawnym. Organ wskazał, że zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jeżeli po wniesieniu skargi do Sądu co do tego samego rozstrzygnięcia wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie jego nieważności, to postępowanie to powinno zostać zawieszone do chwili prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez sąd administracyjny (vide: uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II GPS 1/17). Zdaniem GINB z uwagi że zaistniała konieczność zawieszenia z urzędu na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem B. B. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2018 r., nr [...], do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego w sprawie skargi na tę decyzję. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem ww. postanowienie złożyła B. B., wskazując, że z uwagi na okoliczności jakie wyszły na jaw już po wydaniu wyroku WSA w Łodzi, możliwym jest procedowanie nad wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, niezależnie od postępowania sądowo-administracyjnego. W tym zakresie skarżąca, znając treść przywołanej uchwały NSA, stoi na stanowisku, że zbadanie sprawy już przez organ pozwala odciążyć od nadmiernej liczby spraw sądownictwo administracyjne. GINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] grudnia 2020 r. Organ powtórzył dotychczasową argumentację. Z tym postanowieniem nie zgodziła się B. B., która pismem datowanym na 4 lutego 2021 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zwiąż z art. 7, 8 § 1 i 12 § 1 kpa poprzez zawieszenie postępowania pomimo że kwestia, której postępowania dotyczy mogła być rozstrzygnięta przez sam organ, a zawieszenie przyczynia się do dalszego wydłużenia postępowania i ograniczania praw skarżącej w korzystaniu ze swojej nieruchomości, Skarżąca wnisła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia GINB oraz postanowienia je poprzedzającego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Skarga winna być oddalona, albowiem zaskarżone postanowienie praz poprzedzające je postanowienie odpowiadają przepisom prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2018 r., nr [...]. Na wstępie należy zauważyć, że podstawę materialnoprawną prawną wydanych rozstrzygnięć stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl powołanego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod terminem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w cytowanym przepisie rozumieć zaś należy sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, co oznacza, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. W niniejszej sprawie bezsporne jest,, jak wskazano powyżej, że PINB w [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy magistrali wodociągowej Ø 300 mm między ulicami [...] i [...] w [...]. Po rozpoznaniu odwołania B. B. [...] WINB decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB w [...] z dnia [...] marca 2018 r. Skarżąca na powyższą decyzję [...] WINB z dnia [...] września 2018 r. złożyła skargę do WSA w Łodzi, który wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1084/18, oddalił skargę. Skarżąca złożyła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a trakcie trwającego przed NSA postępowania z omawianej skargi kasacyjnej pismem z dnia 4 sierpnia 2020 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2018 r., nr [...]. Sąd oceniając zaskarżone postanowienie w pełni podziela stanowisko organu, że w okolicznościach niniejszej sprawy należało zawiesić postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej powyżej decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2018 r., nr [...]. I tak, z uwagi na problem prawny jaki zaistniał w niniejszej sprawie, dostrzec trzeba, że bezspornie nie jest możliwe równoległe prowadzenie postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego w stosunku do tej samej decyzji. W myśl art. 56 p.p.s.a. w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Cytowany przepis dotyczy - jak wynika z jego treści - takiej sytuacji, gdy skarga do sądu zostanie wniesiona po wszczęciu postępowania w sprawie wyeliminowania wadliwego aktu w trybie postępowania nadzwyczajnego. Brak jest natomiast regulacji prawnej, która określałaby sposób postępowania w sytuacji odwrotnej, tj. wówczas, gdy postępowanie administracyjne jest wszczynane po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z tego też powodu, już kwestia możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w trybach nadzwyczajnych, po skutecznym wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, wywoływała rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z tej też przyczyny zagadnienie to stało się przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, w wyniku której w dniu 5 czerwca 2017 r. podjęta została uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II GPS 1/17), zgodnie z którą, w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazanej uchwały stwierdził, że skoro w art. 56 p.p.s.a. ustawodawca wskazał, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu do czasu ich zakończenia, to należy a contrario przyjąć, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania sądowego w sytuacji, gdy administracyjne postępowanie w trybie nadzwyczajnym zostało uruchomione po wniesieniu skargi. Sąd wskazał następnie, że jeżeli nie ma podstaw do zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym, a sprawa nie może być rozstrzygana jednocześnie w postępowaniu administracyjnym i sądowym, to organ administracji ma obowiązek zawiesić administracyjne postępowanie nadzwyczajne do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że sąd administracyjny rozpoznając skargę, nie jest związany jej zarzutami, co powoduje, że przedmiotem kontroli sądu mogą być również okoliczności stanowiące podstawę zastosowania jednego z trybów nadzwyczajnych, a w świetle art. 170 p.p.s.a. organ administracji publicznej nie może wydać rozstrzygnięcia sprzecznego z wyrokiem sądu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził następnie, że wydanie prawomocnego orzeczenia przez sąd nie zawsze zamyka drogę do weryfikacji decyzji lub postanowienia w trybie nadzwyczajnym, jednak oba postępowania pozostają ze sobą w ścisłym związku. Wobec tego, choć wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie stanowi podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania zakończonych zaskarżoną decyzją lub postanowieniem, to jednak organ - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - jest w takim przypadku zobowiązany do zawieszenia postępowania, aż do prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem. Załatwienie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia przez organ będzie bowiem możliwe dopiero po wydaniu przez sąd prawomocnego orzeczenia. Rozpatrzenie sprawy przez sąd powinno być traktowane, tak jak rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanych przepisów. Poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w powyższej uchwale tutejszy Sąd, na mocy art. 269 p.p.s.a. jest związany, i pogląd ten w całości podziela. Sąd stwierdza zatem, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że zawisłość sprawy przed sądem administracyjnym nie stanowi podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie m.in. stwierdzenia nieważności zaskarżonej do sądu decyzji. Jednakże, w takim przypadku organ zobowiązany jest do zawieszenia postępowania, aż do prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym, a załatwienie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia przez ten organ będzie możliwe dopiero po wydaniu przez sąd prawomocnego orzeczenia. W konsekwencji Sąd stwierdza, że rację ma organ wskazując, że do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego, weryfikacja decyzji [...] WINB z dnia w trybie stwierdzenia nieważności nie jest możliwa; nadto: że dalszy bieg tego postępowania o stwierdzenie nieważności będzie zależał od wyniku sprawy sądowoadministracyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza zaś, że są one chybione. W niniejszej sprawie GINB, z przyczyn powyżej przestawionych, prawidłowo zastosował art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiesił postępowania administracyjnego w sprawie. Bezpodstawna jest argumentacja skarżącej, że zawieszenie postępowania powoduje zwłokę w rozpoznaniu sprawy skarżącej, albowiem organ ma możliwość samodzielnego rozstrzygnięcia kwestii podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Skoro zatem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie odpowiadają prawu, a w toku postępowania ww. organy nie uchybiły przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy to skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.