VII SA/Wa 370/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu G. K. i M.K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz G.K. i M.K. solidarnie kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO w [...]", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 2, art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D.K., A. F. i A. L. od decyzji Burmistrza [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z [...] listopada 2018 r. M. K. (dalej: "inwestor") wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie części działek ew. nr [...], obręb [...], położonych w [...]. Po przeanalizowaniu powyższego wniosku Burmistrz [...] decyzją z [...] stycznia 2019 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji wnieśli D. K. i K. K., podnosząc zarzuty: wydania warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej w oparciu o nieprawidłowo sporządzone dokumenty urzędowe, procedowania na podstawie niepełnego i nieprawidłowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, nieprawidłowego przyjęcia, że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, nieprawidłowych ustaleń w zakresie posiadania przez inwestycję wystarczającego uzbrojenia terenu, naruszenia procedury w zakresie wymogu uzyskania uzgodnień z właściwym zarządcą drogi, a także nieprawidłowego wyznaczenia parametrów inwestycji. Następnie, w związku ze śmiercią K. K., D. K. wniosła o zawieszenie przedmiotowego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. SKO w [...] zawiesiło z urzędu postępowanie postępowania administracyjnego w sprawie odwołania od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., do czasu przeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłym K.K.. Postępowanie to zostało następnie podjęte na mocy postanowienia organu II instancji z dnia [...] września 2020 r. Po rozpatrzeniu złożonego w sprawie odwołania SKO w [...] decyzją z [...] stycznia 2021 r. uchylił rozstrzygnięcie Burmistrza [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że na gruncie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zamiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepisy tej ustawy nakładają na organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy szereg wymogów proceduralnych, od spełnienia których zależy prawidłowość tego postępowania, a w konsekwencji zasadność rozstrzygnięcia. Wniosek powinien spełniać wymogi określone w art. 63 § 2 i § 3 k.p.a., a w szczególności zawierać dane wskazane w art. 52 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że jednym z obligatoryjnych elementów wniosku jest określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającego przekształceniu oraz określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji, a więc informacji o cechach urbanistycznych, technicznych i infrastrukturalnych planowanej inwestycji w formie opisowej i graficznej. Podkreślił, że treść wniosku i wynikający z niego zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy, jak i dla podjętego rozstrzygnięcia. SKO w [...] stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie inwestor nie dołączył określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu formie opisowej i graficznej. Odnosząc się do problematyki wpływu inwestycji na środowisko inwestor we wniosku zawarł jedynie określenie "brak", co organ uznał za niewystarczające. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji powinien bowiem zawierać dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko także w sytuacji, gdy inwestycja ta nie ma na nie wpływu. Organ II instancji wskazał ponadto, że kolejnym obligatoryjnym elementem wniosku o wydanie warunków zabudowy jest określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych - również w skali 1:2000. Ze złożonego w niniejszej sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że niniejsza inwestycja będzie zlokalizowana na części działki o nr ew. [...] oraz na działce o nr ew. [...], obręb [...], [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, termin "teren" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu inwestycji stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Zdaniem SKO w [...] organ nie ustalił i nie wyjaśnił precyzyjnie treści wniosku inwestycyjnego, a więc aktualnej lokalizacji planowanej inwestycji. Równocześnie organ administracji publicznej - w myśl art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jest związany wnioskiem i nie może go interpretować rozszerzająco. Wobec tego organ I instancji powinien wezwać inwestora ponownie do uzupełnienia wniosku. W treści sformułowanego uzasadnienia SKO w [...] zgłosiło zastrzeżenia co do wyznaczenia obszaru analizowanego, mając na uwadze wątpliwości dotyczące prawidłowego wyznaczenia terenu inwestycji, a tym samym i długości frontu działki w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji szerokości obszaru analizowanego. Zgodnie z § 2 pkt 5 powoływanego rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Organ II instancji wyjaśnił także, że podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Celem postępowania jest bowiem ocena, czy dana działka może zostać zabudowa w sposób odpowiadający zamierzeniom inwestora. Stąd też, jeżeli inwestycja ma obejmować fragment działki o nr ew. [...] oraz działki o nr ew. [...] i [...] to powinny być one traktowane jako pewna całość, zaś przez szerokość frontu działki należy rozumieć szerokość frontu całej działki ewidencyjnych stanowiącej teren inwestycji przylegającej do drogi publicznej - w tym wypadku całej działki o nr ew. [...] przylegającej bezpośrednio do drogi publicznej (ul. [...] – działka nr ew. [...]). Natomiast z części tekstowej oraz graficznej analizy urbanistycznej wynika, że organ I instancji za front działki przyjął fragment działki o nr ew. [...] i [...] Tymczasem organ II instancji wskazał, że linię zabudowy wyznacza się od frontu działki, czyli od tej część działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, z której odbywa się główny wjazd lub wejście działkę. W niniejszej sprawie inwestor wskazał ogólnie dostęp do drogi publicznej bezpośrednio z ulicy [...]. Stąd też w ocenie SKO w [...] organ I instancji powinien wyjaśnić tę kwestię. Dodał, że właściwe ustalenie frontu i jego szerokości (działki) jest istotne dla prawidłowego wytyczenia obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy ze względu brak prawidłowej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wadliwe ustalenie frontu i jego długości, a w konsekwencji granic obszaru analizowanego jest zaś przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy uznał, że wyznaczony obszar analizowany nie spełnia wymagań wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. Ponadto organ II instancji podniósł, że wydana w sprawie decyzja nie zawiera wymaganego przepisami ustawy załącznika. Załącznik graficzny został bowiem sporządzony na nieuwierzytelnionej kopii mapy bez wskazania czy pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz w nieczytelnej technice graficznej. Zdaniem organu odwoławczego, skoro załącznik graficzny do decyzji nie zawiera informacji (klauzuli) o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to nie ma podstaw do uznania, że mapa ta znajduje się w tym zasobie. Mapa nieautoryzowana, nieopatrzona adnotacjami urzędowymi o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego, nie ma zatem waloru dokumentu, o jakim mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu SKO w [...] uznał, że są one przedwczesne. Wskazał jednocześnie, że celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać | zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Natomiast kwestia badania istnienia czy charakteru zjazdu z drogi publicznej, za pośrednictwem której teren inwestycji jest skomunikowany z drogą publiczną, nie wykracza poza zakres postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który przylega do drogi publicznej. Na zakończenie swoich rozważań organ odwoławczy podniósł, że zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego materiał dowodowy jest niewystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z tego względu uznał, że decyzja organu I instancji narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli G.K. i M. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jej uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik skarżących zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania wbrew zasadzie zaufania jego uczestników do władzy publicznej, zgodnie z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących rozwinął powyższe zarzuty. Wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom organu inwestor dołączył do wniosku koncepcję zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawioną na kopii mapy zasadniczej z określonym terenem inwestycji, z oznaczeniem odległości projektowanego obiektu od granic działek sąsiednich. Na mapie zaznaczono szkicem projektowane budynki. Ponadto odnosząc się do kwestii oddziaływania inwestycji na środowisko pełnomocnik skarżących wskazał, że organ nie wyjaśnił jakie dodatkowe informacje, chociażby przykładowe, spełniałyby określony przez organ wymóg w sytuacji, w której, co do inwestycji rzeczywiście brak jest danych charakteryzujących wpływ na środowisko. W jego ocenie nawet gdyby uznać, że wniosek powinien zawierać jakiegoś rodzaju szersze oznaczenie tej kwestii, to organ nie wyjaśnił również z jakiego powodu ewentualne zbyt wąskie określenie miałoby powodować uchylenie decyzji o warunkach zabudowy, która już w sposób bardziej konkretny wypowiada się w tym zakresie. Co więcej, pełnomocnik skarżących podkreślił, że zaskarżona decyzja jest drugim rozstrzygnięciem uchylającym decyzję o warunkach zabudowy, wydanym z wniosku inwestora, a dotyczącym tej samej zabudowy. Pierwotnie organ również zakwestionował te elementy decyzji. Organ I instancji, uwzględnił uwagi organu odwoławczego, stąd ponowne zakwestionowanie tej części decyzji budzi wątpliwości. Zdaniem strony skarżącej obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, prawidłowo wyznaczono teren inwestycji, a w konsekwencji długość frontu została oznaczona zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Pełnomocnik skarżących ponownie podkreślił, że planowana inwestycja obejmuje budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przeznaczonych na zamieszkanie dla rodziny. Inwestycja ta wpisuje się w charakter terenu, na którym jest planowana. Teren zlokalizowany jest w sąsiedztwie domów jednorodzinnych, przy czym inwestor zachował większą odległość od zabudowań, celem zapewnienia przestronności. Z tego względu zdaniem pełnomocnika skarżących brak jest uzasadnienia dla kolejnego uchylenia decyzji, gdyż powodowałoby to konieczność trzykrotnego już składania wniosku w tej sprawie oraz gromadzenia ponownie tej samej dokumentacji. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935). Mocą tego aktu, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasatoryjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej jako p.p.s.a.). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc -jak w przypadku skarg- w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności jakimi kierował się organ odwoławczy nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd podziela stanowisko i argumentację skarżących zaprezentowaną w sprzeciwie i stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w sposób nieuprawniony zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., unikając w efekcie wydania merytorycznego rozstrzygnięcia i w sposób niczym nieuzasadniony przedłużając tym samym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie części działek ew. [...] z obrębu [...] w [...]. W pierwszej kolejności należy wskazać, że nieuprawnione jest stanowisko organu odwoławczego, które w dużym zakresie determinowało wydanie decyzji kasacyjnej, że zasadą jest ustalanie warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r. poz. 293; zwanej dalej ustawą), mającym odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 ustawy), wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w odpowiedniej skali. Art. 61 ust. 1 ustawy określa przesłanki wydania pozytywnej decyzji, są nimi m.in.: teren (objęty wnioskiem) ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3) i wreszcie teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które uprzednio utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 1999 r. poz. 139, ze zm., (pkt 4). W powołanych przepisach mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Dodać trzeba, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), wydanym w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, wyraźnie rozróżnia się pojęcia działki i terenu. Minister w tym zakresie zastosował się w pełni do wytycznych dotyczących treści tego aktu w zakresie wymagań dotyczących ustalania wymagań odnoszących się do nowej zabudowy (zob. art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy). Pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są więc pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, wbrew stanowisku SKO, usprawiedliwionym jest wniosek, że treść powołanych przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów ( vide wyrok NSA z 23 kwietnia 2020r., II OSK 1693/19). Błędne stanowisko organu odwoławczego w tej kwestii miało wpływ na uwagi dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego , w tym długości frontu działki w rozumieniu § 2 pkt 5 przewołanego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt postępowania, inwestor dołączył do wniosku koncepcję zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawioną na kopii mapy zasadniczej z określonym terenem inwestycyjnym, z oznaczeniem odległości projektowanego obiektu od granic działek sąsiednich, a na mapie zaznaczono szkicem projektowane budynki. Jeśli w ocenie organu odwoławczego, wniosek nie spełniał wymogów art. 52 ustawy, to istniała możliwość zobowiązania wnioskodawcy do jego uzupełnianie i sprecyzowania tak aby mógł podlegać merytorycznej ocenie organu II instancji. Zdaniem SKO w [...], załącznik graficzny został sporządzony na nieuwierzytelnionej kopii mapy bez wskazania czy pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz w nieczytelnej technice graficznej. Okoliczność ta jednak nie uzasadnia wydania decyzji kasatoryjnej skoro brak uwierzytelnionej mapy można uzupełnić w ramach instrumentu jaki stanowi art 136 k.p.a Uzupełnieniu mogą także podlegać informacje dotyczące wpływu planowanej inwestycji na środowisko, które zdaniem organu odwoławczego zostały przestawione zbyt lakonicznie poprzez informacje wnioskodawców w formularzu w pkt f- "brak". Konkludując, wskazując na powyższe ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wykazał wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Same nieprawidłowości, które podnosi organ odwoławczy czynią koniecznym uzupełnienie postępowania, ale nie uzasadniały jeszcze zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zauważa dodatkowo, że organ odwoławczy może (wyjątkowo) wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, nadto: gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, czy wezwanie wnioskodawców do przedstawienia wyjaśnień w zakresie złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Ponownego podkreślenia wymaga także stwierdzenie ,że organ odwoławczy ma merytoryczne obowiązek rozpoznania sprawy w pełnym zakresie. Niezależnie od powyższego, stwierdzić też trzeba, że o konieczności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., nie może stanowić ewentualna odmienna (niż zaprezentowana przez organ I instancji) ocena merytoryczna złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Z tych też powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać. Sąd podziela jednocześnie stanowisko prezentowane zgodnie w orzecznictwie, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i na podstawie art. 151a § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), orzekł, jak w sentencji.