VII SA/Wa 368/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

VII SA/Wa 368/17 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i 4 w związku z art. 17 § 1 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożył na [...]. Sp. J. z siedzibą w [...] jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000 złotych, w związku z niedopełnieniem obowiązków wynikających z Decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015r., nr [...], w przedmiocie cyt. "dokonania całkowitego demontażu nośnika reklamowego o wymiarach powierzchni ekspozycyjnej ok. 12,30 m x 2,8 m wraz z podkonstrukcją i oświetleniem, zamontowanego na dachu budynku przy ul. [...] w [...] , w związku z naruszeniem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (uchwała radym. [...] z dnia [...].10.2006r. nr [...])". Organ zadecydował o konieczności nałożenia środka egzekucyjnego przewidzianego w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, celem egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym z uwagi na uchylanie się przez [...]. Sp. J. z siedzibą w [...] od całkowitego wykonania obowiązku w wyżej określonym zakresie, pomimo upływu terminu, w którym egzekwowana decyzja stała się ostateczna i wymagalna. Wydanie przedmiotowej decyzji przez organ zostało poprzedzone kontrolą wykonania nałożonego w decyzji ostatecznej obowiązku przeprowadzonej w dniach [...] marca 2016 r. oraz [...] maja 2016 r. W związku z powyższym organ wymierzył grzywnę w celu przymuszenia w maksymalnie dopuszczalnej wysokości, tj. 50.000 złotych kierując się zasadami ogólnymi określonymi w art. 7 § 2 oraz art. 3 w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określającymi celowość oraz skuteczność prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz zachowaniem zobowiązanego w obliczu ciążącego na nim obowiązku. W uzasadnieniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] podkreślono, że środki egzekucyjne nie stanowią kary, lecz są formą nacisku, mającą na celu skuteczne skłonienie zobowiązanego do określonego zachowania się. Zatem, zdaniem organu, obciążenie spółki zobowiązaniem pieniężnym w przedstawionej wysokości wystarczająco skutecznie wpłynie na podjęcie przez nią zdecydowanych działań, mających na celu wykonanie obowiązku we własnym zakresie. Na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] [...] złożyła zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżone postanowienie winno zostać utrzymane w mocy, jako odpowiadające przepisom prawa i zgodne z dyspozycją przepisu art. 122 § 2 u.p.e.a. W ocenie organu II instancji organ egzekucyjny uzasadnił w sposób nie budzący wątpliwości wysokość nałożonej grzywny oraz dostarczył zobowiązanemu podmiotowi tytuł wykonawczy [...] z dnia [...].03.2016r. Jednocześnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na ustalenia organu powiatowego, dokonane w trakcie kontroli w dniu [...] września 2016 r. stwierdził, że na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] pozostawiono pięć stalowych stop zamocowanych na dachu budynku i jedno mocowanie na kominie. To oznacza niewykonanie obowiązku w całości. Pismem z dnia 20 stycznia 2017 r. pełnomocnik [...] z siedzibą w [...] złożył skargę na postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżając je w całości. Skarżąca wniosła następujące zarzuty: 1) naruszenie przepisu art. 124 §1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia wobec podmiotu, który nie jest stroną w sprawie, z uwagi na fakt, iż mocowania nośnika reklamowego, wbudowane trwale do dachu budynku, nie stanowią własności skarżącej, stanowią własność właściciela budynku i skarżąca nie ma prawa ani obowiązku ich usunięcia; 2) naruszenie przepisu art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny, wydanego już po całkowitym wykonaniu obowiązku nałożonego tytułem wykonawczym, w zakresie, w jakim adresat tytułu wykonawczego mógł obowiązek wykonać, bez naruszania prawa własności osoby trzeciej; 3) naruszenie przepisu art. 6 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego na skarżącą obowiązku, w zakresie, w jakim obowiązek ten nie może na niej spoczywać, bowiem jego wykonanie naruszyłoby prawo własności osoby trzeciej; 4) naruszenie przepisu art. 7 i 77 k.p.a., poprzez niepełne zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie i nie ustalenie stanu własnościowego w odniesieniu do trwale związanych z budynkiem mocowań nośników reklamowych, oraz pominięcie dowodów uzasadniających prowadzenie postępowania w zakresie usunięcia tych mocowań, wobec osoby trzeciej; 5) naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego już po wykonaniu obowiązku przez skarżącą i nieuwzględniającego uzasadnionych i obiektywnych okoliczności, które niekorzystnie wpłynęły na czas wykonania obowiązku. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności postępowania i uchylenie obydwu zaskarżonych postanowień w oparciu o przepis art. 156 §1 pkt. 4 k.p.a. oraz ewentualnie o uchylenie zaskarżonych postanowień w całości i umorzenie postępowania w sprawie lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kosztów procesu według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów wymienionych w uzasadnieniu skargi, na okoliczność dowiedzenia zasadności zarzutów skierowanych przeciwko zaskarżonym postanowieniom. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie w pełni z przyczyn w niej wymienionych. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] maja 2016r. o nałożeniu na Skarżącą Spółkę grzywny w celu przymuszenia w wysokości 50 000 zł z powodu uchylania się zobowiązanej od wykonania obowiązku polegającego na doprowadzeniu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] do stanu poprzedniego, poprzez dokonanie całkowitego demontażu nośnika reklamowego o wymiarach powierzchni ekspozycyjnej ok 12,30 m x 2,8 m wraz z podkonstrukcją i oświetleniem, wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego m. [...] z dnia [...] listopada 2015r. nr [...]. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art. 7 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Stosownie natomiast do treści art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Po myśli art. 121 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4 (§ 1). Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej - kwoty 50.000 zł (§ 2). Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej - kwoty 200.000 zł (§ 3). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (§ 4). Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (§ 5). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 - pkt 1; postanowienie o nałożeniu grzywny - pkt 2 (art. 122 § 1 u.p.e.a.). Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych - pkt 1; wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze - pkt 2 (art. 122 § 2 u.p.e.a.). Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 u.p.e.a.). Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że celem postępowania egzekucyjnego jest niewątpliwie doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Stosowanie egzekucji administracyjnej ma miejsce wówczas, gdy nałożono na zobowiązanego określone obowiązki, a zobowiązany tych obowiązków nie wykonuje dobrowolnie. Nie może budzić wątpliwości, że organ egzekucyjny ma obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku ściśle określonego w tytule wykonawczym. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niekwestionowaną przez strony postępowania jest, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego m. [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015r. nr [...] nałożył na skarżącą Spółkę obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego budynek mieszkalny położony w [...] przy ul. [...] , poprzez dokonanie całkowitego demontażu nośnika reklamowego o wymiarach powierzchni ekspozycyjnej ok 12,30 m x 2,8 m wraz z podkonstrukcją i oświetleniem. Sporna natomiast pozostaje, zdaniem Sądu kwestia, czy w świetle zapisu zawartego w tytule wykonawczym, zobowiązana Spółka wskazany obowiązek wykonała. Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji w dniu [...] maja 2016r. skarżąca zalegała z wypełnieniem ciążącego na niej obowiązku, co uzasadniała brakiem dostępu do obiektu, spowodowanym przyczynami wywołanymi przez właściciela budynku tj. Spółdzielnię Mieszkaniową. Jednakże już w odwołaniu z dnia 3 czerwca 2016r. Spółka wywiodła, że demontażu do którego była zobowiązana dokonała w dniach [...] maja 2016r. Kierując się tą informacją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2016r. zlecił PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. W protokole kontrolnym sporządzonym w dniu [...] września 2016r. pracownik Inspektoratu zawarł informację, że nośniki reklamowe zostały usunięte wraz z podkonstrukcją i oświetleniem, natomiast "pozostawiono 5 stalowych stóp zamocowanych do dachu budynku i jedno mocowane na kominie". Powyższa informacja stanowiła asumpt do wydania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonego postanowienia, utrzymującego w mocy orzeczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego m. [...] o nałożeniu grzywny. W ocenie Sądu wskazane rozstrzygnięcie zapadło wbrew zapisowi zawartemu w treści tytułu wykonawczego. Stosownie do jego literalnej treści obowiązkiem skarżącej Spółki było "dokonanie całkowitego demontażu nośnika reklamowego o wymiarach powierzchni ekspozycyjnej ok 5.80 x 2.8 m wraz z podkonstrukcją i oświetleniem" . Pismo PINB z dnia [...] listopada 2016r. oraz zapis protokołu kontrolnego z dnia [...] września 2016r. potwierdzają wykonanie tego obowiązku. Natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżone postanowienie uzasadniając swoje stanowisko niewykonaniem przez Skarżącą obowiązku usunięcia 5 stalowych stóp zamocowanych do dachu i komina, o których to elementach nie ma mowy w tytule wykonawczym będącym podstawą realizacji organu egzekucyjnego. Dodatkowym uzasadnieniem powyższej oceny jest, zdaniem Sądu, analiza dokumentacji zdjęciowej konstrukcji nośnej spornej reklamy (k.23-25). Widnieje na niej bowiem stelaż reklamy osadzony na pionowej podkonstrukcji. Stopy stalowe nie są widoczne, a analiza dokumentów zgromadzonych w sprawie nie pozwala na stwierdzenie czy stanowią one własność właściciela budynku, czy też zostały zamontowane przez poprzedniego dzierżawcę części dachu na budynku przy. ul. [...] w [...] tj. prowadzącego działalność gospodarczą [...] Z analizy treści porozumienia zawartego miedzy skarżąca spółką, a Spółdzielnią mieszkaniową i [...] z dnia [...] września 2013r. wynika bowiem, iż stalowe stopy na dachu budynku istniały przed zawarciem umowy i co oczywiste przed montażem spornych nośników reklamowych wraz z podkonstrukcją i oświetleniem (§ 1pkt.2) skoro ich zainstalowanie nastąpiło w miejsce poprzednich. W ocenie Sądu analiza zarówno samego obowiązku nałożonego decyzją PINB z [...] listopada 2015r.jak i dokumentów znajdujących się w aktach postępowania wskazuje na to, że egzekwowany obowiązek nie obejmował demontażu stalowych stóp zlokalizowanych na dachu, zaś demontaż nośników reklamowych wraz z podkonstrukcją i oświetleniem nastąpił przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy weźmie pod uwagę zarówno zmianę stanu faktycznego jak i powyższe rozważania Sądu. Z tych względów należało uznać, iż zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 7 i 77 kpa w zw. z art.18 ustawy egzekucyjnej, a w konsekwencji art. 119 § 1 u.p.e.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270.).