VII SA/Wa 34/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat J. K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy).

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Pismami z dnia [...] października 2004 r. oraz [...] sierpnia 2010 r. T. K. (skarżąca, strona) poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB, organ I instancji) o nieprawidłowościach dotyczących budynku mieszkalnego przy ul. [...] (dawniej [...]) w [...]. W wyniku oględzin nieruchomości przy ul. [...] w [...] przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2012 r. stwierdzono, że na działce tej znajduje się budynek mieszkalny wybudowany w 1967 r., jego właścicielem jest J. S. W trakcie oględzin okazano: dokument potwierdzający zatwierdzenie w dniu [...] kwietnia 1966 r. projektu budynku mieszkalnego przez architekta dzielnicowego, decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1966 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] oraz decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1968 r., znak: [...], o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], zaświadczenie o zgodności ze stanem technicznym przedłożonego planu inwentaryzacyjnego budynku mieszkalnego z dnia [...] lutego 1977 r., rysunki techniczne z rzutami budynku oraz planem zagospodarowania. Przeprowadzone oględziny nie wykazały występowania nieprawidłowości i jakichkolwiek odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji oraz udzielonego pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie. Postanowieniem znak [...] z dnia [...] lipca 2012 r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, z uwagi na brak po stronie wnioskodawczyni interesu prawnego do wszczęcia ww. postępowania, a w konsekwencji brak przymiotu strony w tym postępowaniu. Na skutek złożonego zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (WINB, organ odwoławczy) postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał zażalone postanowienie w mocy. Wobec skargi złożonej przez skarżącą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2762/12 orzekł o uchyleniu zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez Sąd, iż orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem oceny przymiotu skarżącej w niniejszym postępowaniu dokonały jedynie w kontekście regulacji art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), pomijając obowiązujące w tym zakresie przepisy art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1071 ze zm. zwanej dalej p.b.). Ponownie rozpoznając sprawę PINB decyzją znak [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 p.b., orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego. Uzasadniając ww. rozstrzygnięcie organ powołał się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy tj. decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady, Narodowej [...] z dnia [...] maja 1966 r. udzielającej pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego i decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej znak: [...] z dnia [...] września 1968 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz ustalenia dokonane w toku przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2012 r. oględzin, w wyniku których nie stwierdzono nieprawidłowości i jakichkolwiek odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji oraz udzielonego pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie. Budynek został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i użytkowany jest zgodnie z jego przeznaczeniem. Stwierdzono ponadto, iż ww. budynek mieszkalny nie oddziałuje na nieruchomość skarżącej i nie graniczy bezpośrednio z tą nieruchomością. Ostatecznie PINB stwierdził, że prowadzone w ramach nadzoru budowlanego postępowanie administracyjne w budynku przy ul. [...] w [...] jest bezprzedmiotowe. W odwołaniu wniesionym na powołaną decyzję skarżąca podniosła, iż przy realizacji budynku mieszkalnego przy u. [...] w [...] doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Akta tego budynku nie zawierają decyzji o udzieleniu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania terenu, który dotyczył gruntu ulicznego. Wskazała, iż sporny budynek wybudowany został na gruncie ulicznym zapewniającym dostęp do domu przy ul. [...] (dawniej [...]), który ma zapewnić dostęp do drogi publicznej dla obiektu przy ul. [...] (dawniej [...]), a stanowiącym obecnie przejście piesze. Uznała, że sporny budynek w sposób istotny oddziaływuje na nieruchomości, których skarżąca jest właścicielką (działki nr: [...]) oraz jej dom, który pozbawiony został dostępu do drogi publicznej. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, WINB stwierdził zasadność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Wskazał, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, z powodu czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę, co do jej istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, może także zaistnieć już w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się również, że w przypadku, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to takie czynności mogą być podjęte przez organ administracji jedynie w toku postępowania. To z kolei oznacza, że negatywny wynik takich ustaleń stanowi podstawę do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie. WINB wyjaśnił, iż w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu wykonane zostały zalecenia zawarte w wydanym w sprawie niniejszej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie VIII SA/Wa 2762/12, w przedmiocie interesu prawnego skarżącej. Po ustaleniu w toku prowadzonego przez PINB postępowania, że skarżąca nie posiada interesu prawnego możliwe było wydanie decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe, właśnie z uwagi na brak interesu prawnego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, iż w niniejszej sprawie skarżąca nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 20 p.b. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że budynek mieszkalny objęty niniejszym postępowaniem znajdujący się na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w [...] nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...] położoną przy ul. [...] w [...], na której usytuowany jest budynek mieszkalny skarżącej. Powyższe działki oddzielone są od siebie działkami o nr [...], stanowiącymi drogę o nazwie "ulica [...]". Zatem przedmiotowy obiekt budowlany nie znajduje się w sferze oddziaływania na nieruchomość skarżącej, ani nie ogranicza jej prawa do zagospodarowania należącego do niej terenu. Wskazał także na ustalenia przeprowadzone podczas oględzin, które nie wykazały żadnych nieprawidłowości i jakichkolwiek odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego i zatwierdzonego nią projektu budowlanego oraz decyzji, udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W uzupełnieniu skargi (k:38-42) pełnomocnik skarżącej wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej, zarzucił organom nadzoru budowlanego naruszenie: -) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., poprzez ich niewłaściwą wykładnię, w sytuacji gdy faktycznie skarżąca nie posiada dostępu do drogi publicznej na skutek nieprawidłowości nieruchomości położonej przy ul. [...], -) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, -) pominięcie okoliczności braku posiadania stosownych pozwoleń na budowę ogrodzenia nieruchomości przy ul. [...], posadowienie którego zwężało szerokość ciągu pieszego na ul. [...], -) pominięcie okoliczności dotyczących prawa własności nieruchomości przy ul. [...], w szczególności powierzchni tej nieruchomości przekazywanej umową darowizny na obecnego właściciela, -) brak sprawdzenia prawidłowości budowy budynku z pierwotnymi planami, pominiecie całego procesu inwestycyjnego, -) pominięcie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie IV SA/Wa 4275/02, stwierdzającego nieważność § 14 ust. 1 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], -) art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu pełnomocnik rozszerzył wywody, uzasadniając interes prawny skarżącej. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw prawnych do orzekania w sprawie zarówno z uwagi na brak podmiotu postępowania – skarżącej nie przysługuje bowiem przymiot strony oraz z uwagi na brak przedmiotu postępowania – bowiem nie stwierdzono nieprawidłowości w sprawie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż wnioskami z dnia [...] października 2004 r. i [...] sierpnia 2010 r. skarżąca poinformowała PINB o "nieprawidłowościach" dotyczących budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Postępowanie w tym przedmiocie wszczęte zostało w dniu [...] lipca 2013 r. W ramach tego postępowania ustalone zostało, iż sporny budynek mieszkalny zrealizowany został na podstawie decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1966 r., znak [...], o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego i zatwierdzonego nią projektu budowlanego oraz decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1968 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu. Sporny budynek odpowiada założeniom projektowym, nie stwierdzono bowiem nieprawidłowości i jakichkolwiek odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji, ponadto ww. budynek jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. W tym stanie rzeczy PINB nie znalazł podstaw do nakładania na właściciela przedmiotowego budynku mieszkalnego jakichkolwiek nakazów lub zakazów w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Niezależnie od powyższego stwierdzono, że budynek skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] i nie graniczy bezpośrednio z tą nieruchomością. Na podstawie oceny materiału dowodowego sprawy stwierdzić należy, iż ocena sprawy dokonana przez orzekające w postępowaniu organy jest właściwa. Podkreślić w tym miejscu należy, iż podstawowym obowiązkiem organu w odniesieniu do wniosku inicjującego jakiekolwiek postępowanie administracyjne jest w pierwszej kolejności określenie, czy wniosek ten pochodzi od strony uprawnionej do jego wniesienia. Uznanie natomiast, iż z uwagi na legalność wybudowanego obiektu budowlanego brak jest podstaw do procedowania w sprawie i w związku z tym zachodzi ustawowa przesłanka umorzenia postępowania (o charakterze przedmiotowym) następuje dopiero na kolejnym (także wstępnym) etapie rozpoznania wniosku. Ocena czy danej osobie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zasadniczo następuje na podstawie art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednakże w sprawach z o pozwolenie na budowę ocena ta następuje na podstawie art. 28 ust. 2 p.b., stanowiącym lex specialis w stosunku do regulacji zawartej w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją stronami takiego postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt. 20 p.b., przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zatem ustalenie kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę łączy się nierozerwalnie z ustaleniem obszaru oddziaływania inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06 (publ. cbois) stwierdził, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Organ powinien więc każdorazowo ustalić przepisy odrębne, które wprowadzają przewidujące w konkretnej sytuacji ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dają tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa, tylko wówczas bowiem mamy do czynienia z istnieniem interesu prawnego. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania podmiotu za stronę takiego postępowania, ponieważ istnieje wówczas wyłącznie interes faktyczny. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy zasadnie uznały, że brak jest przepisów prawa materialnego, które w odniesieniu do spornego budynku ograniczałyby sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącej. W konsekwencji wobec braku oddziaływania spornego obiektu na dom skarżącej i jej działki, nie przysługuje jej w niniejszym postępowaniu przymiot strony. Ponadto wskazać należy, iż w odniesieniu do spornego budynku decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1968 r., znak: [...], udzieliła pozwolenia na użytkowanie ww. budynku mieszkalnego i decyzja ta nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie powoduje, że niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania w zakresie badania legalności obiektu czy też jego zgodności z projektem budowlanym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/11, publ. cbois). Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku i pozostawanie tej decyzji w obrocie prawnym stanowi zarówno dla inwestora jak i dla jego następcy prawnego gwarancję, że może on korzystać z wybudowanego zgodnie z przepisami budynku. Nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 czy postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. Brak możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego czy naprawczego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny wypełnia przesłankę bezprzedmiotowości, o czym mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi, to w ocenie Sądu, nie zasługują one na uwzględnienie. Zarzucając nieprawidłowości w zakresie budowy budynku przy ul. [...] z pierwotnymi planami, całego procesu inwestycyjnego, czy badania prawa własności obecnego właściciela, autor skargi uzupełniającej pominął okoliczność pozostawania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Jednocześnie zaznaczyć wypada, że niniejsze postępowanie nie dotyczyło usytuowania ogrodzenia posesji przy ul. [...], ani pozwoleń w tym zakresie. Okoliczność stwierdzenia nieważności § 14 ust. 1 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], nie ma wpływu dla rozstrzygnięcia w przedmiocie budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został właściwie oceniony, a mające zastosowanie w sprawie przepisy prawidłowo zastosowane. Jednocześnie Sąd wskazuje, iż nie dopatrzył się w sprawie takich naruszeń procedury i prawa materialnego, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji, czy też stwierdzeniem jej nieważności. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 ww. ustawy.