VII SA/Wa 334/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.N. i Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...]w W. na uchwałę Krajowego Zarządu Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w W. z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia członka zarządu rodzinnego ogrodu działkowego postanawia: odrzucić skargę.

A.N. i Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...]w W. wnieśli skargę na uchwałę Krajowego Zarządu Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w W. z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], nieuwzględniającą odwołania i utrzymującą w mocy uchwałę Okręgowego Zarządu [...]Polskiego Związku Działkowców z dnia [...]października 2020 r. w przedmiocie zawieszenia A. N.w pełnieniu funkcji członka Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...]w W.. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2019 r., poz. 713 ze zm.) w związku z § 50 ust. 1 pkt 1 i § 43 ust. 1 i 2 Statutu Polskiego Związku Działkowców (dalej w skrócie "PZD"). W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej. Stowarzyszenia ogrodowe – zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych – mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu gminy z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, z późn. zm.) w zakresie udzielania dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku. Dotacja, o której mowa w ust. 1, ma służyć realizacji celu publicznego, związanego z zadaniem gminy, o którym mowa w art. 6 ust. 1, i może być przeznaczona w szczególności na budowę lub modernizację infrastruktury ogrodowej, jeżeli wpłynie to na poprawę warunków do korzystania z ROD przez działkowców, lub zwiększy dostępność społeczności lokalnej do tego ROD. Rodzinny ogród działkowy jest podstawową jednostką organizacyjną PZD i posiada organy, którymi są walne zebranie, zarząd i komisja rewizyjna. Zdaniem skarżących, uchwały podjęte przez organy krajowe PZD powinny podlegać szczególnej kontroli, którą zapewnić może sąd administracyjny. W odpowiedzi na skargę Krajowy Zarząd Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w W. wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, gdyż nie jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, rozstrzygana na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz kwestie statutowe o charakterze wewnątrzorganizacyjnym rozstrzygane w oparciu o odpowiednie postanowienia Statutu PZD. Tego rodzaju uchwały są kwestionowane w postępowaniu cywilnym. Krajowy Zarząd PZD nie może być uznany za organ administracji publicznej, gdyż nie wykonuje zadań z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania oceny jej dopuszczalności, w szczególności do dokonania oceny czy z uwagi na przedmiot skargi sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., Nr 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zakres kognicji tych sądów został określony przepisami art. 3 § 2 i 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a); akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Z powołanych przepisów wynika, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na akt lub czynność, który jest wyrazem władczego działania organu administracji w stosunku do podmiotów pozostających na zewnątrz administracji publicznej. Wydany akt lub podjęta czynność musi więc być aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. W tej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Krajowego PZD Stowarzyszenia Ogrodowego w [...], utrzymująca w mocy uchwałę Okręgowego Zarządu [...] PZD w przedmiocie zawieszenia członka Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego w W.. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2176 ze zm.) Polski Związek Działkowców, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. poz. 1419, z późn. zm.), staje się stowarzyszeniem ogrodowym w rozumieniu niniejszej ustawy i zachowuje osobowość prawną. W myśl art. 2 pkt 6 powołanej ustawy stowarzyszenie ogrodowe to stowarzyszenie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2017 r. poz. 210) powołane wyłącznie w celu zakładania i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych. Wewnątrzorganizacyjne zasady działania Polskiego Związku Działkowców reguluje Statut Polskiego Związku Działkowców (przyjęty uchwałą XII Krajowego Zjazdu Delegatów PZD z 2 lipca 2015 r., zmieniony uchwałą z 9 grudnia 2017 r.), który stanowi w § 1, iż Polski Związek Działkowców, zwany dalej "PZD", jest ogólnopolskim stowarzyszeniem ogrodowym powołanym do zakładania i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych oraz reprezentacji i obrony interesów swoich członków (ust. 1). PZD działa na podstawie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach oraz niniejszego statutu (ust. 2). Krajowy Zarząd PZD, którego uchwała jest przedmiotem niniejszej skargi jest organem wewnętrznym tego stowarzyszenia ogrodowego w jego jednostce krajowej (§ 31 pkt 3 c Statutu). Zawieszenie członka zarządu rodzinnego ogrodu działkowego jest wewnętrzną sprawą organizacyjną stowarzyszenia, rozstrzyganą zgodnie z przepisami Statutu PZD (§ 43). Nie jest to więc sprawa z zakresu działalności administracji publicznej, która może być poddana kontroli sądu administracyjnego. Jak słusznie wskazał Krajowy Zarząd PZD w odpowiedzi na skargę, tego rodzaju uchwały mogą być ewentualnie kwestionowane w postępowaniu przed sądem cywilnym. Podniesiona w skardze argumentacja dotycząca możliwości otrzymania przez stowarzyszenie ogrodowe dotacji celowej z budżetu gminy (art. 17 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy) nie ma wpływu na kwalifikację prawną zaskarżonej uchwały Krajowego Zarządu PZD w kontekście dopuszczalności skargi w tej sprawie. Przedmiot skargi nie dotyczy wydatkowania środków publicznych przyznanych stowarzyszeniu ogrodowemu, lecz składu organów jednostki organizacyjnej stowarzyszenia ogrodowego, a więc kwestii wewnątrzorganizacyjnej stowarzyszenia, która nie mieści się w zakresie działalności administracji publicznej. Dodać należy, iż w przypadku skargi Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] w W. podstawę jej odrzucenia stanowi także art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym mają osoby fizyczne, osoby prawne lub organy administracji publicznej (art. 25 § 1 p.p.s.a.), państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej (art. 25 § 2 p.p.s.a.), a także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 25 § 3 p.p.s.a.). Zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (art. 25 § 4 p.p.s.a.). Zdolność procesową mają osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25 (art. 26 § 1 p.p.s.a.). Polski Związek Działkowców jako stowarzyszenie rejestrowe posiada osobowość prawną i działa przez swoje organy ustanowione w statucie, przy czym jednostki organizacyjne korzystają z osobowości prawnej PZD w zakresie, w jakim zezwalają im na to postanowienia statutu. Jednostkami organizacyjnymi PZD są rodzinne ogrody działkowe, jednostki terenowe i jednostka krajowa (§ 31 Statutu). Rodzinny ogród działkowy jest jednostką organizacyjną PZD, która na zasadach określonych w statucie zarządza infrastrukturą ogrodową oraz rozporządza środkami finansowymi i majątkiem ruchomym pozostającymi w jego dyspozycji (§ 53). Zarząd ROD reprezentuje PZD w zakresie i na zasadach określonych w statucie (§ 69 ust. 2). W zakresie spraw zwykłego zarządu, o których mowa w § 72, zarząd ROD samodzielnie reprezentuje PZD, w tym w sprawach sądowych, administracyjnych i podatkowych (§ 73 ust. 1), przy czym zarząd ROD nie może reprezentować PZD w sprawach zastrzeżonych do kompetencji innych organów PZD (§ 73 ust. 4). Zarząd ROD w postępowaniu sądowym może działać w granicach zdolności sądowej i procesowej PZD jako jego reprezentant wyłącznie w zakresie przewidzianym statutem (por. postanowienie SN z 10 sierpnia 2017 r., II CSK 765/16, OSNC 2018/4/46). W tej sprawie Rodzinny Ogród Działkowy w [...] reprezentowany przez Zarząd nie ma samodzielnej zdolności sądowej i procesowej. Zarząd ROD nie działa też w tej sprawie w imieniu Polskiego Związku Działkowców w granicach jego zdolności sądowej i procesowej, gdyż przedmiot tej sprawy wykracza poza zakres ograniczonej reprezentacji przyznanej Zarządowi postanowieniami Statutu (§ 72 pkt 1-22). Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie [...] w W. jest w tej sprawie reprezentowany przez Krajowy Zarząd, którego uchwała jest przedmiotem skargi. Nie można też uznać, że Rodzinny Ogród Działkowy w [...] ma zdolność sądową jako inna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej w rozumieniu art. 25 § 3 p.p.s.a., gdyż nie mamy tu do czynienia z sytuacją, w której na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego nałożono na ten podmiot obowiązki lub przyznano mu uprawnienia o charakterze administracyjnoprawnym. Jako niesamodzielnej jednostce organizacyjnej stowarzyszenia ogrodowego (organizacji społecznej) nie przysługuje mu też zdolność sądowa na podstawie art. 25 § 4 p.p.s.a. Brak samodzielnej zdolności sądowej i procesowej jednostki organizacyjnej Stowarzyszenia Ogrodowego Polski Związek Działkowców jaką jest rodzinny ogród działkowy oraz brak uprawnienia Zarządu tej jednostki do działania w imieniu Polskiego Związku Działkowców w tej sprawie miał charakter nieusuwalny i stanowił dodatkową podstawę do odrzucenia skargi Zarządu ROD w [...]. Mając na uwadze powyższe, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 5 w zw. z § 3 p.p.s.a.