VII SA/Wa 332/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.W. na bezczynność Wójta Gminy G. w przedmiocie udostępnienia zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z dnia 14 stycznia 2023 r. A. W. wniosła skargę na podstawie art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zw. dalej "P.p.s.a.", oraz art. 101 ust. 1, w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.t, zw. dalej "u.s.g.", na Wójta Gminy [...] w związku z niewykonywaniem przez niego czynności nakazanych prawem, polegających udostępnieniu zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania Gminy [...] za pośrednictwem usługi pobierania, które obecnie odbywa się z naruszeniem następujących przepisów: art. 67b i art. 67c ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.); art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2021 r., poz. 214) oraz § 3 ust 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbioru danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1916). Skarżąca wniosła o: uznanie – na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a. uprawnienia skarżącej wynikającego z wyżej przytoczonych przepisów prawa do uzyskania dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium i kierunków zagospodarowania organu, spełniających wymagania nałożone przepisami prawa, czyli uzyskania bezpośredniego dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych (zawierających trzy a nie jeden obiekt przestrzenny) poprzez usługę pobierania WFS; na podstawie art. 101a ust. 2 u.s.g. nakazanie organowi nadzoru wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącej, na koszt i ryzyko gminy oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że brak zapewnienia przez organ dostępu do zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych, zgodnie z ww. przepisami, narusza jej prawa materialne pozbawiając możliwości przeprowadzania analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje mi art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1641 ze zm.) “Każdemu przysługuje prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego: 1) udostępnianych w Biuletynie Informacji Publicznej podmiotu zobowiązanego lub w portalu danych, lub w innym systemie teleinformatycznym podmiotu zobowiązanego". Powoduje to dla skarżącej wyższe koszty prowadzenia działalności gospodarczej. Nieudostępnianie przez organ zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, powoduje konieczność ponoszenia wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej działalności. Skarżąca wskazała, że świadczy usługi związane z analizami przestrzennymi, w tym oferując dostęp do aktualnych map z terenami inwestycyjnymi wyznaczonymi w uchwalonych aktach planowania przestrzennego oraz z terenami objętymi przystąpieniami do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z terenu całej Polski. Mapy te dedykowane są głównie inwestorom poszukującym terenów inwestycyjnych. Dzięki nim inwestorzy mogą mieć łatwy i szybki dostęp do aktualizowanych co miesiąc informacji, w tym gdzie warto kupić tereny zanim wzrośnie ich wartość (przed uchwaleniem planu cena nieruchomości jest na ogół niższa, a ponadto nie ma opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości, która jest pobierana w ciągu 5 lat po uchwaleniu planu) lub do takich, które w stosunkowo krótkim terminie staną się terenami budowlanymi albo są już terenami budowlanymi zgodnie z obowiązującymi aktami planowania przestrzennego. Według skarżącej powoduje to, że koszt pozyskania danych jest ok. 200 razy wyższy, niż byłby gdyby dane te były udostępnianie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżąca podkreśliła, że jej skarga dotyczy indywidualnej relacji między nią a organem, tj. odmowy udostępnienia jej danych przestrzennych przez organ. Nie są przedmiotem wniosku czynności o charakterze ogólnym, takie jak samo prowadzenie danych przestrzennych. W dalszej części uzasadnienia skarżąca podkreśliła, że przedmiotem skargi nie jest bezczynność Wójta Gminy [...], ale jego niezgodne z prawem czynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Na wstępie należy zauważyć, że do skargi nie zostało dołączone wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jako podstawy skargi wskazano art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1, w zw. z art. 101a ust. 1 u.s.g. Przedmiotem skargi zostało natomiast uczynione niewykonywanie czynności nakazanych prawem, polegających na zapewnieniu dostępu do zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych Gminy [...] za pośrednictwem usługi pobierania. Obowiązek organu polegający na utworzeniu, prowadzeniu i udostępnianiu zbiorów danych przestrzennych, którego realizacji domaga się skarżąca, nie stanowi żadnej z władczych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–7 P.p.s.a. W szczególności nie jest to czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - określona w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przywołany przepis obejmuje czynności lub akty, które dokonywane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29-31). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 32). Opisywana w skardze przez skarżącą czynność nie posiada wymienionych cech, ponieważ nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Podzielić należy stanowisko WSA w Gdańsku, że sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej (postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 30 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 96/22, a także podobnie Wojewódzkie Sądy Administracyjne w: Białymstoku postanowienie z 29 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 658/22 i Gdańsku postanowienia z 20 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 92/22 i z 30 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 96/22). Natomiast sam obowiązek wynikający z przepisów ustawy dotyczący utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 611/08, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych wynikający z przepisów ustawy, nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka indywidualności i konkretności stosunku administracyjnego ze stroną skarżącą. W dalszej kolejności należy wskazać, że stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1 u.s.g.). Jak wynika z normy art. 101a ust. 2, w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Te właśnie przepisy skarżąca wskazała jako podstawę zaskarżenia niewykonywania przez organ czynności nakazanych prawem. Należało zatem rozważyć, czy skarga, w której strona kwestionuje prawidłowość prowadzenia rejestru publicznego, zawierającego zbiory danych przestrzennych oraz jego merytoryczną zawartość podlega kontroli sądu administracyjnego. Rozważając ten aspekt sprawy należy mieć na uwadze, że skarga wnoszona w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Podstawą jej wniesienia jest naruszenie przez organ interesu prawnego strony skarżącej przez m.in. niepodejmowanie czynności nakazanych prawem, co oznacza obowiązek wykazania, że działania organu naruszają konkretny, indywidualny i aktualny interes prawny wnoszącego skargę, którego źródło wynika z konkretnych przepisów prawa. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być bowiem oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (lub jego niepodejmowaniem) – por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 765/22. Ponadto, koniecznym warunkiem do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi warunek konieczny złożenia nie tylko skargi na uchwałę w trybie art. 101 u.s.g. czy też zarządzenia podjętego przez organ gminy, ale także skargi na bezczynność, o której mowa w art. 101a u.s.g. Natomiast w rozpatrywanej sprawie do skargi nie zostało załączone wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo, należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w sprawie II SA/Op 288/22 – postanowienie z dnia 18 listopada 2022 r., (wydane w sprawie zainicjowanej przez skarżącą), że za naruszenie wskazanego powyżej interesu prawnego nie może być uznane, podnoszone przez skarżącą, utrudnienie w pozyskiwaniu danych przestrzennych i przeprowadzeniu analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych oraz ponoszenie przez skarżącą wyższych kosztów z tym związanych. To może być bowiem uznane jedynie za jej interes faktyczny, a nie interes prawny (por. postanowienie WSA w Olsztynie z 16 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 662/22). Tym samym, dodatkowo wskazać należy, że skarżąca nie wykazała także swego interesu prawnego w świetle art. 101 ust. 1 w związku z art. 101a ust. 1 u.s.g., stanowiącego wskazaną przez skarżącą podstawę jej skargi. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w świetle przywołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Wynika z nich bowiem, że prawo do wniesienia skargi, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma wyłącznie podmiot, którego indywidualny interes prawny został naruszony. Interes prawny, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g. musi z kolei wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Dla skutecznego wniesienia skargi, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., konieczne jest wykazanie przez stronę, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej interes chroniony konkretnym przepisem prawa, bądź ukształtowany aktem stosowania prawa, tj. np. decyzją (por. wyrok NSA z 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 231/19). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.