VII SA/Wa 316/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Sędziowie: WSA Izabela Ostrowska WSA Grzegorz Rudnicki Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych "E." sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych "E." sp. z o.o. z siedzibą w T. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych "E." sp. z o. o. z siedzibą w T. ("skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] grudnia 2018 r., znak [...], wydana w sprawie dotyczącej sprzeciwu od zgłoszenia budowy zjazdu z drogi krajowej w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 18 października 2018 r. skarżąca złożyła w [...] Urzędzie Wojewódzkim zgłoszenie zamiaru wykonania inwestycji pn.: "Budowa zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] N.– J.– Gr. Państwa do działki nr [...] w N.", na terenie działek o nr ew. [...], [...], [...] obr. [...] N., jedn. ew. [...] N., powiat [...], województwo [...]. Po zapoznaniu się z tym zgłoszeniem Wojewoda [...] ("Wojewoda") decyzją z [...] października 2018 r., nr [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 82 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., "Prawo budowlane"), wniósł sprzeciw od zgłoszenia. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że jako podstawa zgłoszenia wskazane zostały art. 29 ust. 1 pkt 11 i art. 30 Prawa budowlanego, przewidujące zwolnienie od uzyskania pozwolenia na budowę dla zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich z obowiązkiem zgłoszenia. Budowa planowanego zjazdu obejmuje działki nr ew. [...], [...] (znajdujące się w granicach pasa drogowego krajowej nr [...]) oraz działkę nr ew. [...] (zlokalizowaną poza pasem drogowym). Dokonane zgłoszenie nie jest kompletne między innymi w zakresie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zgody wodnoprawnej na przebudowę rowu. Należało jednak odstąpić od nakładania obowiązku uzupełnienia zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego wobec stwierdzenia, że zgłoszona budowa zjazdu narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "N. (obszar lotniska wraz z otoczeniem)", a art. 30 ust. 6 pkt. 2 Prawa budowlanego stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Wojewoda wskazał, że z załączonych do zgłoszenia rysunków (plan sytuacyjny 1:500) wynika, że zasadnicza część projektowanego zjazdu znajduje się w obszarze działki nr ew. [...]. Działka ta w obszarze planowego zjazdu, na całej szerokości, objęta jest ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "N. (obszar lotniska wraz z otoczeniem)", przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta N. z dnia [...] grudnia 2011 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu działka nr ew. [...] leży w obszarze oznaczonym symbolem KDG2 – tereny dróg publicznych – głównych, dla których ustalenia co do przeznaczenia, zasad zabudowy i zagospodarowania zapisano w § 27. § 27 ust. 5 ww. planu brzmi: "Dla dróg KDG1 i KDG2 ustala się zakaz lokalizacji nowych zjazdów oraz skrzyżowań z drogami niższych klas, za wyjątkiem skrzyżowań drogi KDL1 z drogą KDG2". Pozostała część zjazdu leży w terenie objętym ustaleniami innego miejscowego planu – Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. [...], przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] października 1999 r., który nie wprowadza zakazów co do budowy zjazdów. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła przede wszystkim, że z uwagi na posiadaną przez nią "prawomocną" decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] sierpnia 2018 r., znak [...] o lokalizacji zjazdu publicznego art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego nie powinien być zastosowany. Po rozpatrzeniu tego odwołania GINB wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] grudnia 2018 r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a.") utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody, wskazując – w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych – że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego i organ administracji architektoniczno-budowlanej jest nim związany. Ponadto podkreślił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do oceny zgodności uchwalonego przez gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obowiązującymi przepisami prawa rangi ustawowej. Dodatkowo GINB wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego inwestor zobowiązany jest wraz ze zgłoszeniem złożyć oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z planu sytuacyjnego wynika, że zakres zgłoszenia obejmuje działki o nr ew. [...] oraz [...]. Inwestor nie złożył oświadczenia o prawie do dysponowania ww. działkami na cele budowlane, wobec czego nie wypełnił także obowiązku z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB z [...] grudnia 2018 r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego: - art. 6 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez: a) błędne przyjęcie, że działka nr [...] w całości objęta jest zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. [...] (obszar lotniska wraz z otoczeniem), wykluczającego realizację zjazdów publicznych, podczas gdy wschodnia część tej działki, objęta zamiarem inwestycyjnym, podlega pod zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. [...], dopuszczającego realizację zjazdów publicznych z tej części działki nr [...], b) brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności brak wystąpienia do właściwych organów administracji publicznej o wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...], w sytuacji, gdy istotną okolicznością dla rozpatrzenia sprawy było ustalenie, który z obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obejmuje część działki nr [...] uwzględnioną w ramach zamiaru inwestycyjnego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zgłoszenia budowy zjazdu publicznego, - art. 30 ust. 6 pkt. 2 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, podczas gdy z okoliczności faktycznych wynika, że część działki nr [...] objęta zamiarem inwestycyjnym znajduje się w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. [...], dopuszczającego realizację zjazdów publicznych. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonego do skargi wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek przeznaczonych pod inwestycję na okoliczność wydania skarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z naruszeniem prawa poprzez nieprawidłowe odczytanie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. [...] i N. [...] (obszar lotniska wraz z otoczeniem), co w konsekwencji miało wpływ na nieprawidłowe zastosowanie w sprawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja GINB z [...] grudnia 2018 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z [...] października 2018 r. nr [...] wnoszącą sprzeciw od zgłoszenia zamiaru wykonania inwestycji pn. "Budowa zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] N. – J. – G. Państwa do działki nr [...] w N.". W obu wskazanych powyżej decyzjach przyjęto, że inwestycja objęta zgłoszeniem nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to uzasadnia zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, ocena ta jest błędna i stanowi konsekwencję wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Rozwijając to stanowisko Sąd przede wszystkim zauważa, że co do zasady w stanie prawnym znajdującym zastosowanie w sprawie (tj. obowiązującym w dacie wniesienia przedmiotowego zgłoszenia, a więc w dniu 18 października 2018 r.), pozwolenia na budowę nie wymaga budowa zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich oraz zatok parkingowych na tych drogach – v. art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego; niemniej tego rodzaju inwestycja wymaga dokonania zgłoszenia, o czym stanowi art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 30 ust. 2 ww. ustawy, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji (v. art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego). Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 6 ww. ustawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw m.in. wówczas, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy (art. 30 ust. 6 pkt 2). Z powyższego wynika, że zgłoszenie przewidziane w art. 30 Prawa budowlanego musi spełniać warunki w nim określone, a właściwy organ ma możliwość wniesienia sprzeciwu od takiego zgłoszenia zarówno z przyczyn formalnych – wobec braku reakcji inwestora na postanowienie zobowiązujące do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji, jak również z przyczyn merytorycznych – wobec m.in. stwierdzenia niezgodności zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie, sprzeciw wniesiono na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego wskazując w tym kontekście na sprzeczność inwestycji z obowiązującym na jednej z działek przeznaczonych pod inwestycję planem miejscowym. I tak, wskazano na to, że budowa zjazdu obejmuje działki [...] i [...] znajdujące się w granicach pasa drogowego oraz działkę [...] – będącą poza pasem drogowym (i z tego powodu, jak dodano, pozostającą poza właściwością Wojewody). Przy czym zasadnicza część zjazdu znajduje się na działce [...], a działka ta objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "N. [...] (obszar lotniska wraz z otoczeniem)" uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta N. z dnia [...] grudnia 2011 r.; zgodnie ze wskazanym planem ww. działka znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem KDG2, dla którego ustalenia zapisano w § 27. Ten zaś w ust. 5 reguluje zakaz realizacji nowych zjazdów. Podnosząc powyższe w obu instancjach dostrzeżono jednocześnie, że pozostała część zjazdu leży w terenie objętym ustaleniami innego planu miejscowego (zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] października 1999 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. [...]"), który nie wprowadza zakazów co do budowy zjazdów. Niemniej wobec znajdującego zastosowanie w sprawie także planu miejscowego z 2011 r., nie przewidującego żadnych wyjątków od powyżej wskazanego zakazu, wniesienie sprzeciwu w sprawie uznano za zasadne. Skarżąca nie zgadzając się z tą oceną, w skardze do Sądu zawarła wniosek dowodowy z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr ew. [...], [...] i części działki nr ew. [...] (v. wypis z planu miejscowego Burmistrza Miasta N. z [...] listopada 2018 r. dla ww. działek oraz załączony do niego wyrys dla tych działek datowany na 30 listopada 2018 r. - załączniki skargi). Wniosek ten sformułowała na okoliczność wykazania poczynienia przez organy orzekające wadliwych ustaleń, naruszenia przepisów procesowych, w konsekwencji – naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie. Sąd uwzględnił tenże wniosek dowodowy, na co ustawodawca pozwolił w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., "p.p.s.a"). Ustalił w ten sposób, że działka o nr ew. [...] wbrew stanowisku organów, nie znajduje się w całości w zakresie obowiązywania planu miejscowego "N. [...]", który przewiduje zakaz realizacji nowych zjazdów; wschodnia część tej działki objęta jest bowiem planem miejscowym "N. [...]", a ten tego rodzaju zakazu nie przewiduje. Jak wynika przy tym z porównania dokumentacji załączonej do zgłoszenia (v. mapa do celów projektowych) z wyrysem z planu miejscowego "N.[...]" (załączonym do skargi), zgłoszenie obejmuje tę część ww. działki nr ew. [...], która znajduje się w zakresie obowiązywania planu miejscowego "N. [...]". W konsekwencji, na skutek uwzględnienia ww. wniosku dowodowego, Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowania dowodowego; w zakresie spornym – nie dysponowały wypisem i wyrysem z planu miejscowego dla działek przeznaczonych pod inwestycję, a ustalenia poczyniły wyłącznie w oparciu o część tekstową ww. planów miejscowych i uzyskane telefonicznie informacje z Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta N. co do zakresu ich obowiązywania (v. notatki służbowe w aktach organu I instancji); to zaś (wobec dowodów załączonych do skargi) należało ocenić jako niewystarczające. W konsekwencji, tak przeprowadzone postępowanie dowodowe doprowadziło w obu instancjach do wydania decyzji błędnych, bo opartych na wadliwym stwierdzeniu, że na "całej" działce o nr ew. [...] obowiązuje zakaz realizacji nowych zjazdów. Z tego też powodu, zdaniem Sądu, skarga okazała się zasadna; rację ma bowiem skarżąca wywodząc o naruszeniu w sprawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wobec wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, jak i art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego wobec wadliwego jego zastosowania. Sąd zauważa przy tym, że powyższa okoliczność dotycząca zgodności inwestycji z prawem miejscowym, stanowiła wyłączny powód wniesienia sprzeciwu. Wobec jej podważenia, za zasadne Sąd uznał uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie. Jednocześnie Sąd dostrzega, że niejako na marginesie w obu ww. decyzjach organy orzekające wskazały także na to, że dokumentacja załączona do zgłoszenia nie jest kompletna, a to m.in. dlatego, że załączone do zgłoszenia oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczy tylko działki o nr ew. [...]. Także i tej oceny Sąd nie podziela; Sąd dostrzega bowiem, że inwestor do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych załączył m.in. decyzję zarządcy drogi – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] sierpnia 2018 r. o znaku: [...], zezwalającą skarżącej (Przedsiębiorstwu Usług Komunalnych E. Sp. z o.o. w T.) na podstawie art. 29 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2222 ze zm.), na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej Nr [...] N.– J. – G. Państwa do działki nr [...] w N. Biorąc pod uwagę treść tej decyzji, zbędnym -zdaniem Sądu- jest żądanie od inwestora oświadczenia z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego uzupełnionego o działki drogowe, na których zaplanowano wykonanie przedmiotowego zjazdu. Sąd stwierdza nadto, że w okolicznościach niniejszej sprawy wskazanie na niekompletność dokumentacji załączonej do zgłoszenia, bez zastosowania trybu określonego w art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego (co w sprawie jeśli istniała taka konieczność winno mieć miejsce w pierwszej kolejności), nie może stanowić o prawidłowości wydanych decyzji o sprzeciwie. Tym bardziej jeśli zważy się, że organy orzekające nie wykazały zasadności prezentowanego stanowiska dotyczącego ewentualnych braków formalnych zgłoszenia, oraz że inwestor do zgłoszenia załączył: oświadczenie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodę zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, opis techniczny inwestycji oraz plan sytuacyjny i dokumentację wskazującą na sposób wykonania zamierzonych robót (stosując się w ten sposób do wymogów określonych w art. 30 ust. 2 ww. ustawy). Poczynienie takiej uwagi Sąd uznał za konieczne nie tylko wobec (wadliwych) twierdzeń organów dotyczących kompletności złożonego oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, ale też argumentacji organu I instancji wskazującej na brak w załącznikach do zgłoszenia pozwolenia wodnoprawnego (bez przywołania podstawy prawnej świadczącej o prawidłowości takiego poglądu). W końcu, w kontekście ww. działki nr ew. [...], Sąd dostrzega również, że skoro ze zgłoszenia jak i załączonego do niego opisu technicznego wynika, że zamierzenie budowlane przewidziano na trzech działkach, w tym na działce o nr [...], to orzekając w sprawie żaden z organów nie mógł pozostawić poza zakresem swojego zainteresowania tej ostatniej nieruchomości tylko dlatego, że znajduje się ona poza pasem drogowym. Takie działanie nie jest uzasadnione treścią art. 82 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego regulującego właściwość rzeczową i instancyjną organów architektoniczno-budowlanych. Sąd zaznacza bowiem, że z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz. U. z 2010 r. Nr 235, poz. 1539), wydanego na podstawie ww. art. 82 ust. 4 Prawa budowlanego, wynika, że wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawach dotyczących zjazdów, w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.), z dróg krajowych i wojewódzkich (v. § 1 pkt 5). Skoro zaś inwestycja objęta przedmiotowym zgłoszeniem polega na budowie zjazdu publicznego z drogi krajowej i przewidziana jest zarówno na działkach znajdujących się w pasie drogi, jak i poza nim, to organem właściwym do oceny tak określonego zamierzenia (w całości) jest wojewoda. W tych warunkach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.