VII SA/Wa 309/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") z dnia [...] lutego 2019 r., Nr [...], znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Powyższa decyzja, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., Nr [...], znak: [...], Wojewoda [...] umorzył postępowanie wszczęte na wniosek W. S. ( dalej: "skarżący") o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. N. pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę garażu dwustanowiskowego w formie zintegrowanej na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], Dzielnica [...], na działce nr [...], obręb ewid. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania W. S. wniesionego od ww. decyzji oraz po przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przywołał treść art. 105 § 1 k.p.a., oraz omówił pojęcie bezprzedmiotowości postępowania. Następnie organ odwoławczy przywołując orzecznictwo wskazał, że stosownie do treści art. 28 k.p.a,, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalić według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Następnie organ wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. GINB wskazał, że W. S. nie brał udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę garażu dwustanowiskowego w formie zintegrowanej na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. GINB zaznaczył, że we wniosku z dnia [...] września 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] grudnia 2003 r., wskazano, że W. S. swój interes prawny wywodzi z tego, że "dz. nr [...] gospodaruje, włada nieruchomością". Organ odwoławczy wskazał, że W. S. nie dysponuje żadnym z wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego tytułem prawnym do działki ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...], dzielnica [...]. Właścicielem ww. nieruchomości jest I. S. (co potwierdza Księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych). Organ zaznaczył, że w odpowiedzi na wezwanie do wykazania swojego interesu prawnego skarżący oświadczył, że pozostaje we wspólnocie małżeńskiej i majątkowej od 47 lat, zaś działka oznaczona nr [...] przy ul. [...] została przekazana w darowiźnie. Ponadto skarżący oświadczył, że nie został wyłączony z darowizny, ani nie ma potwierdzenia, że darowizna została przekazana wyłącznie na rzecz jego żony I S. Odnosząc się do tej argumentacji, organ odwoławczy wskazał, że z załączonej do wniosku o stwierdzenie nieważności, kopii aktu notarialnego z dnia [...] maja 1993 r., repertorium A nr [...], wynika że działka nr [...] została przekazana w drodze umowy darowizny I. S.. Następnie organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 31 ust. § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r., nr 9, poz. 59 ze zm.), z chwilą zawarcia małżeństwa powstaje między małżonkami z mocy ustawy wspólność majątkowa (wspólność ustawowa) obejmująca przedmioty majątkowe nabyte w czasie jej trwania przez oboje małżonków lub przez jednego z nich (majątek wspólny). Przedmioty majątkowe nieobjęte wspólnością ustawową należą do majątku osobistego każdego z małżonków. Zgodnie z art. 33 pkt 2 ww. ustawy przedmioty majątkowe nabyte m. in. przez darowiznę należą do majątku osobistego każdego z małżonków, chyba że spadkodawca lub darczyńca inaczej postanowił. Następnie GINB wskazał, że z załączonego aktu notarialnego nie wynika, by darczyńca postanowił przekazać działkę nr [...] do majątku wspólnego małżonków [...]. Podkreślił także, że I. S. nie rozszerzyła wspólności majątkowej małżeńskiej o przedmiotową działkę, wobec czego wciąż pozostaje ona jej jedynym właścicielem, co potwierdza ww. księga wieczysta nr [...] [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że powyższego stanu rzeczy nie zmienia ani oświadczenie I. S. ani załączona do akt przedmiotowej sprawy kopia pełnomocnictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. GINB wyjaśnił, że czynność prawna prowadząca do przeniesienia własności nieruchomości zgodnie z art. 158 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.) powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że pełnomocnictwo może stanowić wyłącznie oświadczenie woli mocodawcy, że upoważnia on konkretną osobę lub osoby do dokonywania w jego imieniu wskazanych w pełnomocnictwie czynności prawnych. Pełnomocnictwo nie zmienia stosunku własności, a wskazuje jedynie podmiot uprawniony do reprezentowania mocodawcy. Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że ww. pełnomocnictwo zostało sporządzone w zw. z postępowaniem cywilnym, toczącym się przez Sądem Rejonowym dla [...] w [...], sygn. akt [...] i nie wynika z niego, by dotyczyło także postępowania nieważnościowego toczącego się przed organami administracji publicznej. Zdaniem GINB wobec faktu, że odwołujący się nie posiada żadnego z wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego tytułu prawnego do działki nr [...], nie posiada również przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu od skarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na treść przedmiotowego rozstrzygnięcia organu nadzorczego. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wniósł W.S.. W skardze nie podniesiono żadnych zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W rozpoznawanej sprawie, skarga I. S. została odrzucona postanowieniem Sądu z dnia 11 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 , dalej "p.p.s.a."). Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Sąd w pełni podziela ustalenia oraz szczegółową argumentację organu przedstawioną w rozpoznawanej sprawie, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. W ocenie Sądu, są one prawidłowe i wyczerpujące. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił szczegółowo, dlaczego skarżący nie będący inwestorem oraz właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą działki o nr ewid [...], nie może być stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i wskazał, że jedynym właścicielem przedmiotowej działki, jest I. S.. GINB wyjaśnił też szczegółowo dlaczego skarżący nie stał się właścicielem działki na skutek umowy darowizny. Zdaniem Sądu organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 105 § 1 k.p.a. umarzając postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jako bezprzedmiotowe. W orzecznictwie nie ma wątpliwości co do tego, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego uniemożliwiającego wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Innymi słowy bezprzedmiotowość postępowania to brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, a zatem brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Tak rozumiana bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. Pierwsza ma miejsce wówczas, gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. W sytuacji zaś braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (por. np.: wyrok WSA z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 696/17, CBOSA; wyrok WSA w Łodzi z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 780/17, CBOSA). Taka właśnie sytuacja bezprzedmiotowości podmiotowej występowała w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do W. S.. Skarżący nie przedstawił w skardze jakichkolwiek argumentów, które mogłyby zmienić powyższą ocenę. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p,p.s.a. - oddalił skargę.