VII SA/Wa 307/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie odwołania decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") z dnia [...] lutego 2019 r., Nr [...] znak: [...]. Powyższa decyzja, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., Nr [...], znak: [...], Wojewoda [...] odmówił, we wszczętym na wniosek I. S. postępowaniu, stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2003 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Panu T. N. pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę garażu dwustanowiskowego w formie zintegrowanej na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], Dzielnica [...], na działce nr [...], obręb ewid. [...]. Od powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył W. S.. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydal zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przywołując orzecznictwo wskazał, że stosownie do treści art. 28 k.p.a,, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalić według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Organ odwoławczy wskazał, że W. S. nie dysponuje żadnym z wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego tytułem prawnym do działki ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...], dzielnica [...]. Właścicielem ww. nieruchomości jest I. S. (co potwierdza Księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy dla [...], [...]Wydział Ksiąg Wieczystych). Organ zaznaczył, że w odpowiedzi na wezwanie do wykazania swojego interesu prawnego skarżący oświadczył, że pozostaje we wspólnocie małżeńskiej i majątkowej od 47 lat, zaś działka oznaczona nr [...]przy ul. [...] została przekazana w darowiźnie. Ponadto skarżący oświadczył, że nie został wyłączony z darowizny, ani nie ma potwierdzenia, że darowizna została przekazana wyłącznie na rzecz jego żony I.S. Odnosząc się do tej argumentacji, organ odwoławczy wskazał, że z załączonej do wniosku o stwierdzenie nieważności, kopii aktu notarialnego z dnia 10 maja 1993 r., repertorium A nr [...], wynika że działka nr [...] została przekazana w drodze umowy darowizny I.S.. Następnie organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 31 ust. § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r., nr 9, poz. 59 ze zm.), z chwilą zawarcia małżeństwa powstaje między małżonkami z mocy ustawy wspólność majątkowa (wspólność ustawowa) obejmująca przedmioty majątkowe nabyte w czasie jej trwania przez oboje małżonków lub przez jednego z nich (majątek wspólny). Przedmioty majątkowe nieobjęte wspólnością ustawową należą do majątku osobistego każdego z małżonków. Zgodnie z art. 33 pkt 2 ww. ustawy przedmioty majątkowe nabyte m. in. przez darowiznę należą do majątku osobistego każdego z małżonków, chyba że spadkodawca lub darczyńca inaczej postanowił. Następnie GINB wskazał, że z załączonego aktu notarialnego nie wynika, by darczyńca postanowił przekazać działkę nr [...] do majątku wspólnego małżonków [...]. Podkreślił także, że I. S. nie rozszerzyła wspólności majątkowej małżeńskiej o przedmiotową działkę, wobec czego wciąż pozostaje ona jej jedynym właścicielem, co potwierdza ww. księga wieczysta nr [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że powyższego stanu rzeczy nie zmienia ani oświadczenie I. S. ani załączona do akt przedmiotowej sprawy kopia pełnomocnictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. GINB wyjaśnił, że czynność prawna prowadząca do przeniesienia własności nieruchomości zgodnie z art. 158 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.) powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że pełnomocnictwo może stanowić wyłącznie oświadczenie woli mocodawcy, że upoważnia on konkretną osobę lub osoby do dokonywania w jego imieniu wskazanych w pełnomocnictwie czynności prawnych. Pełnomocnictwo nie zmienia stosunku własności, a wskazuje jedynie podmiot uprawniony do reprezentowania mocodawcy. Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że ww. pełnomocnictwo zostało sporządzone w zw. z postępowaniem cywilnym, toczącym się przez Sądem Rejonowym dla [...] w [...], sygn. akt [...] i nie wynika z niego, by dotyczyło także postępowania nieważnościowego toczącego się przed organami administracji publicznej. Zdaniem GINB wobec faktu, że odwołujący się nie posiada żadnego z wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego tytułu prawnego do działki nr [...], nie posiada również przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Następnie GINB wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym odwołanie może złożyć jedynie strona postępowania, zatem w przypadku wpłynięcia pisma stanowiącego odwołanie, obowiązkiem organu odwoławczego w pierwszej kolejności jest zbadanie, czy pochodzi ono od podmiotu uprawnionego będącego stroną w postępowaniu. Powyższe stanowi podmiotową przesłankę dopuszczalności odwołania, zatem ustalenie tej kwestii warunkuje zgodne z prawem prowadzenie postępowania odwoławczego i rozpoznanie merytoryczne sprawy. Stwierdzenie braku legitymacji do złożenia odwołania obliguje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, o czym stanowi art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skoro zatem skarżone rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego, nie dotyczyło kwestii interesu prawnego W. S., to należało umorzyć postępowanie odwoławcze zainicjowane jego odwołaniem. Odnosząc się do zarzutów merytorycznych zawartych w odwołaniu od skarżonej decyzji, organ stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na treść przedmiotowego rozstrzygnięcia organu nadzorczego z uwagi na jego formalny charakter. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł W.S.. W skardze nie podniesiono żadnych zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W rozpoznawanej sprawie, skarga I. S. została odrzucona prawomocnym postanowieniem Sądu z dnia 14 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 , dalej "p.p.s.a."). Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Sąd w pełni podziela ustalenia oraz szczegółową argumentację organu przedstawioną w rozpoznawanej sprawie, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. W ocenie Sądu, są one prawidłowe i wyczerpujące. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do treści art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Na tle powołanego przepisu w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że tego rodzaju rozstrzygnięcie zapada, gdy organ odwoławczy ustali, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe, przy czym sytuacja ta wystąpi m.in. wtedy, gdy odwołanie zostanie wniesione przez podmiot, któremu nie można przypisać statusu strony postępowania, tj. niebędący stroną (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 942/05). Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przypadku oceny interesu prawnego na etapie postępowania odwoławczego ustalenia wymaga, czy zaskarżona decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach danej osoby lub czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki danej osoby. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego przez niego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. mi.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 982/17). Przenosząc powyższe rozumienie pojęcia interesu prawnego na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że decyzja Wojewody [...], nie dotyczyła interesu prawnego W. S.. Wojewoda w swojej decyzji, odnosił się wyłącznie do interesu prawnego I. S.. Słusznie zatem organ odwoławczy przyjął, że po stronie W. S. brak jest interesu prawnego w sprawie, co do której organ I instancji prowadził postępowanie, a które następnie umorzył w drodze zakwestionowanej w odwołaniu decyzji. Skarżący nie przedstawił w skardze jakichkolwiek argumentów, które mogłyby zmienić powyższą ocenę. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p,p.s.a. - oddalił skargę.