VII SA/Wa 304/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędziowie: sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), asesor WSA Marcin Maszczyński, , po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. G. i L. G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 listopada 2022 r. nr 1945/22 w przedmiocie obciążenia kosztami postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2022 r. nr [...]; II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. G. i L. G. solidarnie kwotę 173 (sto siedemdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z [...] września 2022 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 262 § 1 pkt. 2, art. 263 § 1, art. 264, art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej k.p.a.) w związku z niewykonaniem nałożonego obowiązku wynikającego z postanowienia Nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. w zakresie przedłożenia do PINB S. oceny technicznej w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej, cyt.: "..stanu technicznego budynku mieszkalnego konstrukcji drewnianej zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] i na działce o nr ew. [...] i [...] (działki powstałe w wyniku Postanowienia Sygn. akt l Ns [...]) położonych przy ul. [...] w M., gmina M." - obciążył stronę postępowania L. i J. G., zam. M., ul. [...] kosztami postępowania związanych z koniecznością zlecenia wykonania ekspertyzy technicznej w wysokości 4 305, 00 zł, w terminie 21 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że działając w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych 13,00 x 7,40 m, z dachem dwuspadowym, kryty eternitem, zlokalizowanym na działce o nr ewid. [...] i na działce o nr ew. [...] i [...] (działki powstałe w wyniku Postanowienia Sygn. akt l Ns [...]) położonych przy ul. [...] w M., gmina M. - postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nałożył na L. G. oraz J. G. obowiązek dostarczenia w terminie 65 dni od daty jego uprawomocnienia oceny technicznej określającej stan techniczny części budynku (lokalu) znajdującego się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z określeniem technologii robót wykonania prac rozbiórkowych w sposób nienaruszający i nie powodujący pogorszenia stanu technicznego części budynku lokalu znajdującego się na działce nr ewidencyjny [...] i [...]. elementów konstrukcyjnych - fundamentów, ściany, komina, więźby dachowej, pokrycia dachu w szczególności wbudowanych w linii granicy pomiędzy działkami [...] i [...]. Na postanowienie służyło stronom zażalenie do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w Warszawie, jednakże Strony postępowania nie wniosły zażalenia. Dalej PINB podał, że to Strony postępowania wniosły żądanie o powołanie biegłego z zakresu budownictwa. W związku z niewywiązaniem się przez stroną z nałożonego obowiązku, PINB wszczął procedurę związaną ze sporządzeniem ekspertyzy. Stosowna ekspertyza techniczna budynku w M. została przedłożona do organu, o czym strony zostały powiadomione. PINB jak wskazał organ ma obowiązek obciążenia strony kosztami ekspertyzy. W przedmiotowym przypadku wykonanie ekspertyzy dotyczyło lokalu - własności L. i J. G. znajdujących się na działce ww. oraz lokalu będącego własnością J. K., wobec powyższego koszt ekspertyzy stron wynosi 50% i wynika z wyliczenia matematycznego - 8 610,00 zł x 50% = 4305.00 zł. Końcowo PINB podkreślił, że w trwającym postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego zachodziła konieczność wykonania badań, ekspertyz w celu wydania rzetelnego rozstrzygnięcia. Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wnieśli J. G., L .G. i P. G., zarzucając organowi, że obciążenie ich kosztami za ekspertyzę techniczną zostało już osądzone w wyroku VII SA/Wa 2891/18 oraz VII SAB/Wa 396/20 z dnia 24 lutego 2021 r. w sprawie przewlekłości sprawy. Ponadto w wyroku II OSK 2120/21 z dnia 15 grudnia 2021 r. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB, organ odwoławczy) postanowieniem z 30 listopada 2022 r. Nr 1945/22, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin na realizację obowiązku, tj. 21 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia, a w pozostałym zakresie utrzymał postanowienie w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy po przypomnieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, wskazał że nieprzedłożenie wymaganej dokumentacji przez skarżących spowodowało, że organ I instancji pismem z dnia 5 maja 2021 r. poinformował ich rozpoczęciu procedury mającej na celu wyłonienie wykonawcy w/w dokumentacji technicznej. Następnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. PINB w S. zobowiązał w/w osoby do wpłacenia kwoty 4.305 zł stanowiącej koszt sporządzenia wymaganej oceny. W dniu 12.11.2021 r. do PINB w S. wpłynęła ekspertyza techniczna sporządzona przez mgr inż. M. I. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. organ powiatowy nałożył na L. i J. G. obowiązek wykonania - do dnia 3 lipca 2022 r., niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego, lokalu znajdującego się od strony zachodniej na działce ewid. nr [...], poprzez: demontaż eternitu oraz jego ułożenie i zabezpieczenie folią budowlaną (czarną), uporządkowanie przejścia między budynkami oraz zabezpieczenie deskami szczytu budynku. Z kolei MWINB decyzją Nr 875/22 z dnia 04.08.2022 r., znak: WOP.7721.558.2022.JA, uchylił ww. decyzję w części dotyczącej terminu wykonania decyzji nr [...] i w tym zakresie orzekł, zaś w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. MWINB wyjaśnił, że stosownie do brzmienia art. 264 § 1 k.p.a. "Jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia". Przywołany przepis służy określeniu łącznej wysokości kosztów postępowania i osoby zobowiązanej do ich zapłaty na rzecz organu, a nie do określenia wysokości należności przysługującej jakiejkolwiek osobie od organu administracji publicznej. Postanowienie o kosztach odnosi się do ustalenia wysokości końcowych kosztów postępowania. Zaliczka, uregulowana w art. 262 § 2 k.p.a., stanowi jedynie składnik kosztów postępowania i jest pobierana w toku trwającego postępowania administracyjnego. Kwota pobranej zaliczki uwzględniana jest przy kosztach rozstrzyganych w postanowieniu. Dlatego też koszty ustalane powinny być łącznie z decyzją lub po jej wydaniu, jednakże nigdy przed jej wydaniem. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika iż, J. G. i L. G. nie przedłożyli wymaganej postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. oceny technicznej, w związku z czym organ powiatowy postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. zobowiązał skarżących do wpłacenia kwoty 4.305 zł zaliczki na poczet kosztów sporządzenia w/w dokumentacji niezbędnej dla rozstrzygnięcia sprawy stanu technicznego części budynku (lokalu) znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...]. W związku z niewywiązaniem się przez skarżących z nałożonego na nich obowiązku, PINB w S. przystąpił do czynności mających na celu wyłonienia wykonawcy w/w oceny (pismo z dnia 05.05.2021 r.), która przedłożona została ostatecznie przez mgr. inż. M. I. w organie powiatowym w dniu 12.11.2021 r. W ocenie MWINB w ramach badanej sprawy PINB w S. zasadnie wydał postanowienie Nr [...]. Stwierdzić bowiem należy jak wskazano w decyzji, że organ powiatowy w toku prowadzonego postępowania odrębnymi postanowieniami nałożył na L. i J. G. oraz na J. K. obowiązek przedłożenia oceny technicznej części przedmiotowego budynku stanowiących ich odrębną własność. Z uwagi na fakt, że wykonana na zlecenie PINB w S. ocena dotyczy całego budynku, a jej koszt wyniósł 8 610 zł, za uzasadnione uznać należy obciążenie skarżących kosztami w wysokości połowy ww. kwoty. Odnosząc się do zażalenia, uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie, a argumenty w nim zawarte nie mają wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Końcowo organ wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania była wyłącznie kwestia prawidłowości ustalenia kosztów postępowania w sprawie zakończonej decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący J. G. i L. G., zaskarżając wydane postanowienia w całości wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w tej części. Podnieśli te same okoliczności co w zażaleniu, odnosząc się jednocześnie do meritum prowadzonego postepowania w zakresie stanu budynku. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Prawomocnym postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2023 r. skarga P. G. została odrzucona (k.73 akt). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, częściowo z innych względów, niż podniesione w niej zarzuty. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżone postanowienie może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 listopada 2022 r. nr 1945/22, uchylającego w części zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] września 2022 r. nr [...], w zakresie terminu realizacji obowiązku. W zaskarżonym postanowieniu organ II instancji na podstawie art. 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) w zw. z art. 81c ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, podzielił ustalenia PINB w S. co do tego, iż kosztami ekspertyzy technicznej w kwocie 8610 zł, skarżący prawidłowo zostali obciążeni połową tych kosztów. Organ odwoławczy wydając postanowienie reformatoryjne wyznaczył nowy termin realizacji obowiązku tj. 21 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Podstawa materialnoprawna zaskarżonego postanowienia oparta została na art. art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 264 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 264 k.p.a., jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Sąd orzekający podziela pogląd, że sformułowanie "jednocześnie z wydaniem decyzji" jest zaleceniem dla organu i nie oznacza, że organ już po wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy nie może wydać postanowienia o kosztach, por. np. wyrok NSA z 25 września 2007 r., sygn. II GSK 137/07, LEX nr 374835, w którego uzasadnieniu stwierdzono: okoliczność zaś, iż "jednocześnie" z wydaniem zaświadczenia o zmianie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej organ nie wydał postanowienia o kosztach na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. nie oznacza naruszenia tego przepisu. Użyte w tym przepisie sformułowanie "jednocześnie z wydaniem decyzji" stanowi zalecenie dla takiego właśnie postępowania organu, co nie oznacza, iż organ już po wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy nie może wydać postanowienia o kosztach postępowania. W kontrolowanej sprawie doszło jednak do naruszenia art. 30 § 4 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Zarówno w zażaleniu jak i w skardze skarżący konsekwentnie podkreślali, że ich sprawa została przesądzona, wskazywali sygn. akt spraw, które w ich ocenie miały znaczenie dla kontrolowanej sprawy. Otóż z akt sprawy sygn. akt VII SA/Wa 2027/22, znanej Sądowi z urzędu wynika, iż dotyczyła ona zaskarżonej decyzji MWINB z 4 sierpnia 2022 r. Nr 875/20 (decyzja PINB Nr [...] z [...] czerwca 2022 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Wyrok jest prawomocny. Z uzasadnienia wyroku tejże sprawy wynika, że w rozpatrywanej sprawie doszło do zmiany właściciela nieruchomości, na której wystąpiła katastrofa budowlana. J. G. i L. G. aktem notarialnym z [...] czerwca 2022 r. Rep [...] darowali działkę nr ew. [...] objętą księgą wieczystą nr [...] swojemu synowi P. G. Zauważenia wymaga, że umowa darowizny na rzecz P. G. miała miejsce w dniu 14 czerwca 2022 r., a zatem przed wydaniem przez PINB w S. postanowienia o obciążeniu kosztami skarżących, które miało miejsce w dniu 27 września 2022 r. Sytuacja, kiedy w trakcie prowadzenia postępowania dochodzi do zbycia nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt budowlany, doprowadza bowiem to tego skutku, że nabywca tej nieruchomości wchodzi w pełnię praw i obowiązków dotychczasowego właściciela - zbywcy, na każdym etapie tego postępowania, także po wydaniu decyzji (postanowienia) przez organ I instancji, a dzieje się tak za przyczyną treści art. 30 § 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Prawo do własności nieruchomości jest prawem zbywalnym. Nowy właściciel wchodzi zatem jako strona i adresat decyzji do wszelkich postępowań administracyjnych związanych z prawem własności do tej nieruchomości, a będących w toku. Jednym z takich postępować jest postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie. Przepis art. 30 § 4 k.p.a. pozwala na kontynuowanie i zakończenie wszczętego postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy na skutek sprzedaży bądź dziedziczenia następuje zmiana podmiotu stosunku materialno-prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2019 r. II SA/Kr 366/19). Nowy właściciel nieruchomości wstępuje w sytuację procesowo-prawną swego poprzednika prawego. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że czynności procesowe dokonane z udziałem dotychczasowej strony (zbywcy) należy powtórzyć z udziałem nowego właściciela nieruchomości (nabywcy). Organ administracji powinien natomiast wykluczyć z postępowania administracyjnego osobę zbywcy (prawa zbywalnego), nabywca zaś, wstępując w jego prawa, staje się stroną tego postępowania. Wstąpienie to bowiem następuje z mocy prawa, zatem niezależnie od woli stron czy też organu (tak wyrok WSA w Łodzi z 8 marca 2018 r., III SA/Łd 1074/17, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywiście wymaga to precyzyjnych ustaleń w zakresie ustalenia stron postępowania. Przepis art. 30 § 4 k.p.a. odczytywać trzeba łącznie z art. 28 k.p.a., według którego przymiot strony postępowania administracyjnego przysługuje wyłącznie temu, kto ma interes prawny. W sytuacji przejścia osobistego prawa podmiotowego, na przykład skutkiem przeniesienia własności rzeczy, dana osoba traci w postępowaniu administracyjnym swój interes prawny wypływający z prawa własności, natomiast ten interes prawny uzyskuje następca prawny takiej osoby. Następstwo procesowe jest w tej sytuacji skutkiem sukcesji cywilnoprawnej, a taka sukcesja wpływa na istnienie legitymacji do bycia stroną w określonym postępowaniu administracyjnym. Jeśli zatem przepisy prawa materialnego wiążą w jakiś sposób status strony postępowania z pewnym zbywalnym lub dziedzicznym prawem (z zakresu prawa cywilnego), np. poprzez odpowiednie sformułowanie przesłanek legitymacji procesowej, można wówczas powiedzieć, że postępowanie administracyjne dotyczy prawa zbywalnego lub dziedzicznego. W kontrolowanej sprawie niewątpliwie P. G. powinien być również stroną postępowania, a nadto organ powinien rozważyć nałożenie obowiązku fiskalnego na aktualnego właściciela nieruchomości. Również rozważenia wymaga obciążenie kosztami ekspertyzy poprzednich adresatów w sytuacji ustalenia, że ekspertyza obejmowała także stan techniczny budynku na ich części działki (nr. ew. [...]). W takiej sytuacji zasadne byłoby obciążenie połową kosztów łącznie: P. G. oraz J. G. i L. G. Na marginesie Sąd wskazuje, że Skarżący z chwilą sporządzenia umowy darowizny – aktem notarialnym powinni powiadomić organ nadzoru budowlanego o częściowej zmianie właściciela nieruchomości, czego nie uczynili. Zatem w rozpoznawanej sprawie doszło naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. z związku z art. 30 k.p.a. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postepowania na które składa się zwrot uiszczone wpisu od skargi w kwocie 173 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt II wyroku.