VII SA/Wa 298/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Granatowska Sędziowie: sędzia WSA Nina Beczek asesor WSA Wojciech Białogłowski (sprawozdawca) Protokolant: referent Tomasz Bilewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2026 r. sprawy ze skargi E. R. oraz W. R. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie gminnej ewidencji zabytków 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w zakresie obejmującym kartę adresową zabytku nieruchomego znajdującego się na działce ewidencyjnej o numerze [...] z obrębu K, położonej w miejscowości K. w gminie [...] , wykazaną pod lp. 20 w załączniku do tego zarządzenia; 2. zasądza od Miasta i Gminy [...] solidarnie na rzecz E. R. oraz W. R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I 1. W dniu 29 grudnia 2025 r. (data prezentaty organu) E. R. oraz W. R.(dalej: skarżący) – zastępowani przez pełnomocnika procesowego w osobie adwokata – do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy S. skargę na: a) zarządzenie nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy S., b) zarządzenie nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2016 r. w sprawie zmiany zarządzenia nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy S., c) zarządzenie nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie zmiany zarządzenia nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2016 r. zmienionego zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2016 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy S., d) zarządzenie nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2018 r. zmieniające zarządzenie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy S. zmienione zarządzeniem nr [...] z dnia [...] września 2016 r. oraz zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., e) zarządzenie nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2019 r. zmieniające zarządzenie w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy S., f) zarządzenie nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków gminy S., g) zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2023 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków miasta i gminy S. – "w zakresie, w jakim dokonano ww. zarządzeniami ujęcia budynku mieszkalnego mieszczącego się na działce oznaczonej nr [...] w miejscowości K., gm. S., dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą nr [...], w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy S.". 2. Na podstawie przedłożonych Sądowi akt administracyjnych stan faktyczny sprawy jest następujący: 2.1. W grudniu 2012 r. została opracowana karta adresowa zabytku nieruchomego, znajdującego się na działce ewidencyjnej o numerze [...] z obrębu K., położonej w miejscowości K. w gminie S. w powiecie p. w województwie m. (dalej też: karta). 2.2. Zarządzeniem z nr [...] r. Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy S. karta została ujęta pod lp. 21 załącznika do tego zarządzenia. Rzeczone zarządzenie weszło w życie 16 sierpnia 2016 r. 2.3. Zawiadomieniem z 16 sierpnia 2016 r. (znak: [...]), wywieszonym na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy S. w okresie od 16 do 30 sierpnia 2016 r., poinformowano o fakcie wydania zarządzenia z [...] sierpnia 2019 r. 2.4. Zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2016 r. w sprawie zmiany zarządzenia nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy S. zmieniono załącznik do zarządzenia z [...] września 2016 r., a karta została ujęta pod lp. 25 w nowym załączniku do tego zarządzenia. Rzeczone zarządzenie weszło w życie 19 września 2016 r. 2.5. Zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie zmiany zarządzenia nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2016 r. zmienionego zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2016 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy S. zmieniono załącznik do zarządzenia z [...] września 2016 r., a karta została ujęta pod lp. 20 w nowym załączniku do tego zarządzenia. Rzeczone zarządzenie weszło w życie 3 sierpnia 2018 r. 2.6. Zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2018 r. zmieniającym zarządzenie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy S. zmienione zarządzeniem nr [...] z dnia [...] września 2016 r. oraz zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. zmieniono załącznik do zarządzenia z [...] września 2016 r., a karta została ujęta pod lp. 20 w nowym załączniku do tego zarządzenia. Rzeczone zarządzenie weszło w życie 5 października 2018 r. 2.7. Zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2019 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy S. zmieniono załącznik do zarządzenia z [...] września 2016 r., a karta została ujęta pod lp. 20 w nowym załączniku do tego zarządzenia. Rzeczone zarządzenie weszło w życie 17 września 2019 r. 2.8. Zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków gminy S. karta została ujęta pod lp. 20 załącznika do tego zarządzenia. Rzeczone zarządzenie weszło w życie 27 sierpnia 2020 r., uchylając jednocześnie zarządzenie z [...] września 2016 r. wraz z późniejszymi zmianami. 2.9. Zarządzeniem nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2023 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków miasta i gminy S. karta została ujęta pod lp. 20 załącznika do tego zarządzenia. Rzeczone zarządzenie weszło w życie 27 kwietnia 2023 r., uchylając jednocześnie zarządzenie z [...] sierpnia 2020 r. 3. W skardze rzeczonym zarządzeniom – w części dotyczącej karty zabytku nieruchomego, znajdującego się na działce ewidencyjnej o numerze [...] z obrębu K., położonej w miejscowości K. w gminie S. w powiecie p. w województwie m. – zarzucono naruszenie: 1) art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840, ze zm.; dalej: u.o.z.o.z.) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18 (OTK ZU 2023, seria A, poz. 46) "poprzez ograniczenie prawa własności nieruchomości przez dokonanie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielom udziału w procedurze skutkującej ujęciem nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków, co skutkowało ograniczeniem przysługującego im prawa własności"; 2) art. 22 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z. w związku z § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56), "polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisów poprzez: bezpodstawne i dowolne uznanie budynku za zabytek w sytuacji, gdy nie posiada on cech zabytku w myśl art. 3 pkt 1 i 2 ustawy [u.o.z.o.z.] oraz poprzez umieszczenie karty adresowej przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków bez sprawdzenia czy dane w niej zawarte są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym oraz czy budynek spełnia przesłanki definicji zabytku w myśl przywołanej ustawy, w szczególności braku stosownej dokumentacji potwierdzającej kluczowe w tej sprawie ustalenia"; 3) art. 31 ust. 2 i 3 w związku z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dopuszczeniu ograniczenia własności pomimo braku przyczyny uzasadniającej takie ograniczenie i przy zaniechaniu wyjaśnienia, czy przyczyna taka w istocie wystąpiła oraz poprzez brak wyważenia interesu indywidualnego Skarżących jako właścicieli nieruchomości z interesem publicznym zgodnie z zasadą proporcjonalności, a tym samym arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności Skarżących". W konkluzji skarżący wnieśli o orzeczenie niezgodności z prawem zaskarżonych zarządzeń w zakresie dotyczącym budynku znajdującego się na działce ewidencyjnej o numerze [...] z obrębu K., położonej w miejscowości K. w gminie S. w powiecie p. w województwie m., ewentualnie – o stwierdzenie bezskuteczności czynności Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie włączenia gminnej ewidencji zabytków karty adresowej rzeczonego budynku. 4. W odpowiedzi na powyższą skargę, zawartej w piśmie procesowym z 26 stycznia 2026 r., Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o jej oddalenie. II 1. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VII Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 lutego 2026 r., na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), skarga została rozdzielona na: a) skargę na zarządzenie nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy S. – zarejestrowaną pod sygn. akt VII SA/Wa 297/26, b) skargę na zarządzenie nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2016 r. w sprawie zmiany zarządzenia nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy S. – zarejestrowaną pod sygn. akt VII SA/Wa 300/26, c) skargę na zarządzenie nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie zmiany zarządzenia nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2016 r. zmienionego zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2016 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy S. – zarejestrowaną pod sygn. akt VII SA/Wa 301/26, d) skargę na zarządzenie nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2018 r. zmieniające zarządzenie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy S. zmienione zarządzeniem nr [...] z dnia [...] września 2016 r. oraz zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. – zarejestrowaną pod sygn. akt VII SA/Wa 302/26, e) skargę na skargę na zarządzenie nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2019 r. zmieniające zarządzenie w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy S. – zarejestrowaną pod sygn. akt VII SA/Wa 303/26, f) skargę na zarządzenie nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków gminy S. – zarejestrowaną pod sygn. akt VII SA/Wa 299/20, g) skargę na zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2023 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków miasta i gminy S. – zarejestrowaną pod sygn. akt VII SA/Wa 298/26. 2. Postanowieniami z 18 czerwca 2026 r. (sygn. akt: VII SA/Wa 297/26, VII SA/Wa 298/26, VII SA/Wa 299/26, VII SA/Wa 300/26, VII SA/Wa 301/26, VII SA/Wa 302/26 oraz VII SA/Wa 303/26) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., zarządził połączenie spraw o sygn. akt VII SA/Wa 297/26, VII SA/Wa 298/26, VII SA/Wa 299/26, VII SA/Wa 300/26, VII SA/Wa 301/26, VII SA/Wa 302/26 oraz VII SA/Wa 303/26 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia pod sygn. akt VII SA/Wa 297/26. 3. Postanowieniem z 18 września 2026 r. (sygn. akt VII SA/Wa 297/26) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: – w punkcie 1 – na podstawie art. 165 p.p.s.a., uchylił postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 czerwca 2026 r. (sygn. akt: VII SA/Wa 297/26, VII SA/Wa 298/26, VII SA/Wa 299/26, VII SA/Wa 300/26, VII SA/Wa 301/26, VII SA/Wa 302/26 oraz VII SA/Wa 303/26); – w punkcie 2 – na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., połączył sprawy o sygn. akt: VII SA/Wa 297/26, VII SA/Wa 298/26, VII SA/Wa 299/26, VII SA/Wa 300/26, VII SA/Wa 301/26, VII SA/Wa 302/26 oraz VII SA/Wa 303/26 do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia. III Na rozprawę w dniu 18 września 2026 r. stawili się pełnomocnicy procesowi stron, którzy podtrzymali stanowiska przedstawione na piśmie. IV Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. W myśl art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kognicji sądów administracyjnych podlegają skargi na: – decyzje administracyjne (pkt 1); – postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); – postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3); – inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, ze zm.; dalej: o.p.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4); – pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego (pkt 4a); – opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 o.p., i odmowy wydania tych opinii (pkt 4b); – akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); – akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); – akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7); – bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. (pkt 8); – bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI o.p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto art. 3 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. 2. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 298/26 jest zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2023 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków miasta i gminy S. – w zakresie dotyczącym ujęcia w załączniku do tego aktu karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego, znajdującego się na działce ewidencyjnej o numerze [...] z obrębu K., położonej w miejscowości K. w gminie S. w powiecie p. w województwie m. 3. Należy wyjaśnić, że wyznaczenie na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840, ze zm.; obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1292; dalej: u.o.z.o.z.) przez organ gminy w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków obiektu zabytkowego do włączenia do gminnej ewidencji zabytków stanowi sprawę z zakresu administracji publicznej (por. m.in. postanowienie NSA z 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12, CBOSA, a także wyroki NSA z: 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 254/15, CBOSA; 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1926/17, CBOSA oraz 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2225/18, CBOSA). Akt ten, zapewniając warunki prawno-organizacyjne umożliwiające zachowanie zabytków znajdujących się na terenie gminy, władczo wkracza bowiem w zespół uprawnień właściciela zabytku objętego wpisem do gminnej ewidencji. Przyjąć zatem należy, że dopuszczalna jest też skarga do sądu administracyjnego na akt organu prowadzącego gminną ewidencję zabytków polegającą na włączeniu obiektu zabytkowego do tej ewidencji. Zarządzenie o przyjęciu gminnej ewidencji zabytków stanowi bowiem akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, tzn. akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. np.: prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 28 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1122/19, CBOSA; prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 885/23, CBOSA). 4. W ocenie Sądu wniesiona skarga jest zasadna. 4.1. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na konstytucyjne prawa podmiotowe, które podlegają ochronie na mocy art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazane przepisy ustawy zasadniczej stanowią, co następuje: – art. 21: "1. Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. 2. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem"; – art. 64: "1. Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. 2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. 3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Wyrażone w art. 21 Konstytucji normy należą do podstawowych zasad ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej, co wynika z faktu zamieszczenia tego przepisu w rozdziale I ustawy zasadniczej, zatytułowanym "Rzeczpospolita". Zagwarantowanie ochrony własności i prawa dziedziczenia jest konstytucyjną powinnością państwa, przy czym powinność ta urzeczywistniana jest zarówno przez działania o charakterze prawodawczym (ukształtowanie podstawowych instytucji prawnych konkretyzujących treść własności i prawa dziedziczenia, określenie środków ich ochrony), jak i faktyczne czynności organów państwa, mające za przedmiot dobra stanowiące własność oraz prawo dziedziczenia jakiejś osoby. Ustrojowy charakter wskazanego przepisu stanowi wartość wyznaczającą kierunek interpretacji zarówno art. 64 Konstytucji, jak i unormowań zawartych w ustawodawstwie zwykłym (por. wyroki TK z 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98, OTK ZU 2000, nr 1, poz. 3; 10 stycznia 2012 r., sygn. SK 25/09, OTK ZU 2012, seria A, nr 1, poz. 1 oraz 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt SK 123/20, OTK ZU 2024, seria A, poz. 44; por. także postanowienie SN z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt I NSNc 102/20, Legalis). Z kolei art. 64 ust. 1 Konstytucji, odczytywany zarówno samodzielnie, jak i w kontekście innych przepisów mówiących o ochronie własności (art. 64 ust. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji), stanowi podstawę publicznego prawa podmiotowego, którego treścią jest gwarantowana konstytucyjnie wolność nabywania mienia, jego zachowania oraz dysponowania nim. Oparte na tym przepisie konstytucyjne prawo podmiotowe należy do tych, których realizacja zakłada obowiązywanie regulacji ustawowej, dotyczącej nie tylko jego ewentualnych ograniczeń (o czym mówi odnoszący się do ogółu praw i wolności art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz dotyczący własności art. 64 ust. 3 Konstytucji), ale także – a nawet przede wszystkim – jego treści. Odnośnie zaś do art. 64 ust. 2 Konstytucji Sąd zwraca uwagę, że w doktrynie uznano, iż przepis ten "nie tylko nawiązuje do zasady równości, ale też daje wyraz ogólnemu stwierdzeniu, że wszystkie prawa majątkowe muszą podlegać ochronie prawnej. Na ustawodawcy zwykłym spoczywa tym samym nie tylko obowiązek pozytywny ustanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym, ale także obowiązek negatywny powstrzymania się od przyjmowania regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawić ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać" (M. Florczak-Wątor, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, wyd. 2, Warszawa 2023, s. 236). W kwestii relacji pomiędzy art. 21 a art. 64 Konstytucji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 25 lutego 1999 r., sygn. akt K 23/98 (OTK ZU nr 2/1999, poz. 25), w którym stwierdził, że "[z]asady ustrojowe, takie jak ta wyrażona w art. 21 Konstytucji RP, spełniają kluczowe znaczenia w perspektywie poszukiwania wzorca konstytucyjnego w zakresie dotyczącym badania konstytucyjności kwestionowanych przepisów prawnych, o ile Konstytucja RP nie zawiera norm bardziej szczegółowych. W zakresie dotyczącym ochrony prawa własności oraz ograniczonych praw rzeczowych takie szczegółowe normy zawiera art. 64 Konstytucji", jednocześnie przyjmując, iż "unormowanie art. 64 Konstytucji w pewnych kierunkach powtarza, w innych – uzupełnia unormowanie przewidziane w art. 21". W wyroku z 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 36/98 (OTK ZU nr 3/1999, poz. 40) Trybunał przyjął zaś, że art. 64 ust. 1 ustawy zasadniczej "stanowi rozwinięcie i uszczegółowienie ogólnej zasady ochrony własności wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji". Z kolei w wyroku z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt P 31/10 (OTK ZU nr 10/A/2011, poz. 114) uznano, że "relacja art. 64 [...] oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji polega nie na wyłączeniu jednego przepisu przez drugi, lecz na ich wzajemnym uzupełnianiu się. Nie da się jednak nie zauważyć, że art. 64 Konstytucji należy rozumieć jako refleks ogólnej zasady ustrojowej, jaką jest uznanie własności prywatnej za podstawową instytucję porządku gospodarczego Rzeczypospolitej i jedną z podstawowych wartości porządku społecznego. Gwarantowanie ochrony własności powinno być urzeczywistniane przede wszystkim przez działania o charakterze prawodawczym kształtujące podstawowe instytucje prawne konkretyzujące treść własności i określające środki ochrony tego prawa". W doktrynie przyjęto, że: – art. 64 Konstytucji "współkształtuje zakres konstytucyjnej ochrony wolności majątkowej w sferze przedmiotów szeroko rozumianej własności, wyróżniając szczególne kategorie praw chronionych i zakreślając ogólne ramy ich dopuszczalnego, a jednocześnie koniecznego kształtu. W tym sensie stanowi on uzupełnienie i uszczegółowienie ogólnej dyrektywy art. 21, stanowiącego ogólną, konstytucyjną, zasadę ochrony własności" (K. Zaradkiewicz, Instytucjonalizacja wolności majątkowej. Koncepcja prawa podstawowego własności i jej urzeczywistnienie w prawie prywatnym, Warszawa 2013, s. 207); – "[a]rt. 64 stanowi rozwinięcie ogólnej zasady ochrony szeroko rozumianej własności wyrażonej w art. 21 Konstytucji RP" (K. Zaradkiewicz, [w:] Konstytucja RP. Komentarz, t. 1, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 1458); – "art. 21 Konstytucji można potraktować jako bardziej ogólny wyraz unormowania zawartego w art. 64, zaś zamieszczenie go w rozdziale I Konstytucji można tłumaczyć dążeniem do podkreślenia znaczenia ochrony prawa własności. [...] Przepis art. 64 wprowadzony został natomiast do Konstytucji z intencją zapewnienia podmiotowi prawa własności możliwości stosowania wszelkich konstytucyjnych procedur służących jego ochronie oraz zaakcentowania ewolucji oraz zmiany jakościowej polskich unormowań w sferze własnościowej. Nie jest on zatem zbędnym powtórzeniem art. 21 ust. 1 Konstytucji, o czym świadczą także różnice zakresu podmiotowego wskazanych przepisów. O ile bowiem art. 21 ust. 1 obejmuje zarówno podmioty prywatne, jak i publiczne, o tyle przepis art. 64 nie jest właściwym wzorcem kontroli w sprawach dotyczących mienia komunalnego (a tym bardziej państwowego), a może być odnoszony wyłącznie do prawa własności przysługującego osobom fizycznym i innym podmiotom prawa prywatnego" (S. Jarosz-Żukowska, Gwarancja ochrony własności i innych praw majątkowych, [w:] Realizacja i ochrona konstytucyjnych wolności i praw jednostki w polskim porządku prawnym, red. M. Jabłoński, Wrocław 2014, s. 533); – "podstawową i samodzielną rolę jako wzorca kontroli konstytucyjności regulacji ingerujących w sferę prawa własności w orzecznictwie TK pełni art. 64 Konstytucji, choć niewątpliwie naruszenie norm bardziej szczegółowych w tym przepisie oznacza naruszenie także ogólniejszego art. 21 ust. 1" (L. Garlicki, S. Jarosz-Żukowska, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 2, red. L. Garlicki, M. Zubik, wyd. 2, Warszawa 2016, s. 578). W związku z powyższym – w ocenie Sądu – uznać należy, że sprzeczne ze standardem konstytucyjnym są tak rozwiązania normatywne par excellence, jak i akty stosowania prawa, których skutkiem jest w szczególności "wydrążenie" konkretnego prawa podmiotowego z uprawnień składających się na jego istotę (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 5 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 964/24, jeszcze niepubl.). 4.2. Z przedstawionymi w poprzednim podpunkcie uwagami koresponduje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18 (OTK ZU 2023, seria A, poz. 46), w którym orzeczono, że "[a]rt. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W uzasadnieniu do tego orzeczenia wskazano, co następuje: "Włączenie nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków powoduje istotne ograniczenia w szczególności w zakresie korzystania z prawa własności (ius utendi) wiążące się z obowiązkiem uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę oraz decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (zob. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [Dz. U z 2022 r. poz. 503, ze zm.] i ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane [Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.]). W ocenie Trybunału kształt regulacji zawartej w art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, w rozumieniu nadanym wykładnią sądów, nie jest niezbędny do ochrony interesu publicznego, a jej efekty nie pozostają w dopuszczalnej proporcji do ciężarów nakładanych na właścicieli nieruchomości. Osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie uzasadnionych wartości. Ochrona zabytków jest niewątpliwie obowiązkiem państwa, znajdującym również uzasadnienie konstytucyjne. Preambuła do Konstytucji wprost stanowi o zobowiązaniu, aby przekazać przyszłym pokoleniom wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku. Art. 5 Konstytucji głosi, że Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego. Z kolei zaś art. 6 ust. 1 Konstytucji mówi o tworzeniu warunków upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będących źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju. Nadrzędne cele jakimi są pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury nie upoważniają jednak ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania takich ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które nie są ani konieczne, ani proporcjonalne dla realizacji tych celów. Oba te cele, stanowiące jednocześnie wartości konstytucyjne, nie muszą być przeciwstawne, pod warunkiem, że ich ochrona i realizacja zostanie racjonalnie i proporcjonalnie wyważona. Fundamentem demokratycznego państwa prawnego jest możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. Art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie wskazanym przez NSA prowadzi do sytuacji, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem. Postępowanie w takim zakresie musi być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. Kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy możliwa ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa. Niebezpieczeństwo arbitralności organów wykonawczych j.s.t. prowadzić może do bezpodstawnego działania, zwłaszcza, że definicja ustawowa »zabytku« tworzy szerokie pole administracyjnego uznania. Stąd też, art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji". 4.3. W kontekście powyższego Sąd zwraca uwagę, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wprawdzie zostało wydane po wydaniu kontrolowanego zarządzenia z [...] kwietnia 2023 r., to jednakże nie pozostaje bez wpływu na ocenę stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Nota bene o konieczności brania pod uwagę tego judykatu wypowiedział się twierdząco Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1765/18 (Legalis), 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 2326/18 (CBOSA), 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1765/17 (CBOSA), 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 3029/18 (CBOSA) oraz 27 listopada 2023 r, sygn. akt II OSK 1573/22 (CBOSA). Orzeczenie o niekonstytucyjności odnośnej normy prawnej in abstracto przekłada się na to, że ex nunc nie może ona być stosowana (skutek konstytutywny), natomiast ex tunc dokonane na jej podstawie akty lub czynności pozbawione są legitymacji konstytucyjnej (skutek deklaratoryjny), co oznacza: – w sprawach prawomocnie zakończonych – możliwość ich podważenia na zasadzie art. 190 ust. 4 Konstytucji; – w sprawach w toku odnoszących się do dokonanych aktów lub czynności – obowiązek organów stosujących prawo bezpośredniego zastosowania wyroku Trybunału, stosownie do art. 8 ust. 2 w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji, albowiem "orzecznictwo konstytucyjne stanowi swoisty »pas transmisyjny« dla wprowadzenia do systemu prawnego aksjologii konstytucyjnej i w tym znaczeniu, bez względu na wynik sporu w płaszczyźnie formalnej, współkształtuje system obowiązującego prawa" (M. Safjan, [w:] System prawa prywatnego, t. 1: Prawo cywilne – część ogólna, red. M. Safjan, Warszawa 2007, s. 217; tak też prawomocne wyroki WSA w Warszawie z: 22 maja 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2913/24 oraz 26 czerwca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 369/25). 4.4. W niniejszej sprawie budynek znajdujący się na działce ewidencyjnej o numerze [...] z obrębu K., położonej w miejscowości K. w gminie S., został wciągnięty do gminnej ewidencji zabytków bez jakiejkolwiek konsultacji z jego właścicielami, którzy mogliby wówczas przedstawić swoje racje, przemawiające – ich zdaniem – za nieujmowaniem tegoż budynku w ewidencji. W ocenie Sądu – co po prostu potwierdził Trybunał Konstytucyjny – brak możliwości zajęcia stanowiska przez właściciela budynku odnośnie do ujęcia tegoż w gminnej ewidencji zabytków, gdy to ujęcie powoduje ewidentne ograniczenie w wykonywaniu prawa własności, stanowiło uchybienie formalne organu, rzutujące na skuteczność dokonanej czynności. Jak bowiem trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w prawomocnym wyroku z 29 lutego 2024 r. w sprawie II SA/Ol 885/23, "[s]koro powołany wyrok TK [w sprawie P 12/18] usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, to zarówno sądy, jak i organy administracji publicznej powinny dokonywać prokonstytucyjnej wykładni powyższego przepisu. Biorąc więc pod uwagę wskazany wyrok TK w ocenie sądu nie jest dopuszczalne stosowanie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków bez zapewnienia stronie będącej właścicielem obiektu umieszczanego w gminnej ewidencji zabytków, gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. Chodzi przede wszystkim o podstawowe gwarancje dotyczące umożliwienia potencjalnemu właścicielowi zabytku wypowiedzenia się co do planowanego umieszczenia obiektu w takiej ewidencji. Należy zapewnić takiemu właścicielowi choćby minimalne uprawnienia w procesie umieszczania obiektu w ewidencji. W przeciwnym wypadku właściciel nie ma możliwości wypowiedzenia się co do tej kwestii a nawet może być zupełnie zaskoczony faktem takiego wpisania jego własności do tego typu ewidencji. Umieszczenie zaś obiektu w ewidencji zabytków niesie za sobą szereg konsekwencji i obowiązków prawnych po stronie właściciela, a także ograniczeń co do dysponowania przez niego nieruchomością o takim statusie. Nie może być zatem tak, że strona taka nie jest nawet poinformowana o takim zamiarze". 4.5. Reasumując, zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2023 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków miasta i gminy S. w zakresie obejmującym kartę adresową zabytku nieruchomego znajdującego się na działce ewidencyjnej o numerze [...] z obrębu K., położonej w miejscowości K. w gminie S., wykazaną pod lp. 20 w załączniku do tego zarządzenia, zostało wydane z naruszeniem art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. w znaczeniu normatywnym zdeterminowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 12/18, a tym samym z naruszeniem art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. 5. W tym stanie rzeczy – na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. – należało orzec, jak w punkcie 1 sentencji. 6. Rozstrzygnięcie w punkcie 2 sentencji wynika z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 215) i o obejmuje: uiszczony wpis sądowy od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika procesowego (480 zł) oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).