VII SA/Wa 2972/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2020 r. sprawy ze skargi R. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi R. O. ("skarżący") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] października 2019 r., znak: [...], wydane w trybie stwierdzenia nieważności decyzji w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent [...] decyzją nr [...] z 26 lutego 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. B. i R. B. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, na terenie działek ewid. nr [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. Pismem z 13 marca 2018 r. skarżący zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] W. ("PINB") o przeprowadzenie kontroli w sprawie robót budowlanych prowadzonych na terenie nieruchomości przy [...] w W. Decyzją nr [...] z [...] października 2018 r. PINB umorzył wszczęte z urzędu postępowanie dotyczące robót realizowanych na ww. nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji podał, że przeprowadzone czynności kontrolne wykazały, że roboty budowlane prowadzone na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. wykonywane są prawidłowo i zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, i nie ma podstaw do zastosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane. Pismem z 3 lipca 2019 r. (uzupełnionym pismem z 8 sierpnia 2019 r.) skarżący wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. W uzasadnieniu tego żądania podał, że okoliczności przedstawione w kwestionowanym akcie "są niezgodne ze stanem faktycznym oraz sprzeczne z dokumentacją sporządzoną w trakcie oględzin budowy przez PINB (protokół nr [...] wraz z zawartą w nim dokumentacją fotograficzną)." Postanowieniem nr [...] z [...] września 2019 r. [...]WINB, działając na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 695, "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 695, "p.b."), odmówił wszczęcia postępowania (z wniosku skarżącego) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB nr [...] z [...] października 2018 r. W uzasadnieniu postanowienia [...]WINB wskazał, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia; właściwy organ ma bowiem obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy takiego podania pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających jego merytoryczne rozpatrzenie. Wyjaśnił dalej, że wskazane postępowanie wyjaśniające obejmuje m.in. ustalenie, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony przez uprawniony do tego podmiot. Zaznaczył przy tym, że w sytuacji, gdy podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie legitymuje się interesem prawnym, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. [...]WINB wskazał następnie na art. 28 k.p.a., określający pojęcie strony postępowania administracyjnego. Podkreślił, że o posiadaniu przymiotu strony decyduje istnienie przepisu prawa materialnego, pozwalającego zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Nie można mówić o istnieniu interesu prawnego, a tym samym o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji normy prawnej, jeżeli akt stosowania danej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej podmiotu. Organ wskazał na różnice pomiędzy wspomnianym interesem prawnym, a interesem faktycznym, czyli sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może swego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Na potwierdzenie powyższych tez [...]WINB przytoczył orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się do okoliczności sprawy [...]WINB stwierdził, że skarżący nie wykazał, aby należało przyznać mu uprawnienie strony postępowania. Dokonując takiej oceny wziął pod uwagę art. 3 pkt 20 p.b., określający obszar oddziaływania obiektu budowlanego. Wskazał dalej, że dokonana analiza mapy dla celów projektowych znajdującej się w projekcie budowlanym przebudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku wykazała, że działka o nr ewid. [...] należąca do skarżącego znajduje się w odległości ok. 5 m od działek o nr ewid. [...] oraz [...], na których stwierdzono prowadzenie robót budowlanych. Odległość między budynkiem skarżącego a objętym inwestycją wynosi ok. 14 m; obie nieruchomości są oddzielone drogą; wysokość budynku objętego inwestycją wynosi, zgodnie z opisem do projektu budowlanego, 10,52 m, a w takim wypadku analiza § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz 1065, "rozporządzenie"), dotyczącego przesłaniania, nie ma zastosowania. Nie zachodzi również okoliczność naruszenia norm odległościowych, o których mowa w § 12 rozporządzenia. Wskazując na powyższe [...]WINB uznał, że należąca do skarżącego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania robót budowlanych na terenie nieruchomości przy ul. [...]w Warszawie, a tym samym skarżący nie posiada w ramach rozpoznawanej sprawy interesu prawnego, dlatego też nie sposób traktować go jako strony uprawnionej do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego GINB wydał opisane na wstępie postanowienie z [...] października 2019 r., którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...]WINB z [...] września 2019 r. GINB podtrzymał argumentację organu I instancji dotyczącą oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego podkreślając, że działka należąca do R. O. nie znajduje się w obszarze oddziaływania zaprojektowanej przebudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...]w W. Organ podkreślił, że skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby przedmiotowa inwestycja wprowadzała utrudnienia czy ograniczenia w korzystaniu z działki będącej jego własnością. Wyjaśnił także, że obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany przez ustawodawcę jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Innymi słowy, jak podał, dopiero gdy istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidulane cechy projektowanego obiektu, zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora (istniejące i projektowane), podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W rozpatrywanym przypadku, jak zaznaczył GINB, działka nr ew. [...] należąca do skarżącego, nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji dotyczącej przebudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...]w W., a jak ustalił PINB – inwestor w trakcie realizacji tej inwestycji nie dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W skardze do Sądu R. O. wniósł o zobowiązanie organu nadzoru budowlanego do podjęcia "działań eliminujących nieprawidłowy stan faktyczny". W uzasadnieniu skargi wskazał na nieprawidłowości, których dopuścił się PINB w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 3 października 2018 r., zarzucając organowi naruszenie art. 7 , art. 8 oraz 9 k.p.a. Skarżący podniósł, że organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie dokonały błędnych ustaleń dotyczących realizowanej inwestycji, jej zgodności z pozwoleniem na budowę i ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego ("MPZP"), zwłaszcza w zakresie wysokości obiektu. Skarżący zauważył, że zgodnie z obowiązującą definicją wysokości zabudowy przedstawioną w MPZP, faktyczna wysokość przedmiotowego budynku wynosi 11,42 m, natomiast odległość budynku przy ul. [...]od jego działki - ok. 9 m. Wskazał w efekcie, że powoduje to faktyczne zacienienie jego nieruchomości. Poza tym wskazał na tego rodzaju nieprawidłowości przy realizacji nadbudowy i przebudowy budynku, które skutkowały powstaniem czwartej kondygnacji i zwiększeniem kubatury, a także wskaźnika intensywności zabudowy. Odpowiadając na skargę GINB wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem prawa, tj. 61a § 1 k.p.a., poprzez nieuzasadnione jego zastosowanie. Wskazany art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Jak wynika z tego przepisu, ustawodawca wprowadził w nim dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich, wskazaną w niniejszej sprawie, jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przy czym, właściwe rozumienie ww. przepisu winno prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Natomiast w sytuacji, gdy ustalenie zasadności wyprowadzonego przez jednostkę interesu prawnego jest jednym ze złożonych działań prawnych organu, tj. wymaga przeprowadzenia działań ustalających stan faktyczny sprawy oraz dokonania interpretacji przepisów, to konieczne jest wszczęcie postępowania, a ewentualne jego zakończenie decyzją o umorzeniu - w razie braku podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu jednostki składającej żądanie, należy uznać za prawidłowe (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Warszawa 2012, s. 298). Zważyć przy tym trzeba, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. (co do zasady) postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dotyczy to również postępowania w trybie nadzwyczajnym, stwierdzenia nieważności decyzji (v. art. 157 § 2 k.p.a.). Zatem, w przypadku podania o wszczęcie postępowania organ ma obowiązek ustalić, czy pochodzi ono od strony postępowania, tj. podmiotu mającego interes prawny (co do zasady) w rozumieniu art. 28 k.p.a. Może wezwać taką osobę do wykazania interesu prawnego, niemniej sam nie jest również zwolniony z obowiązku poczynienia ustaleń w tej materii, o czym stanowi chociażby zasada ogólna wyrażona w art. 7 k.p.a. Przy czym, w zależności od tego, czy ustalenie przymiotu strony wnioskodawcy jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powyższe może mieć miejsce albo na etapie wstępnym, przed formalnym wszczęciem postępowania, albo w toku postępowania, tj. po jego wszczęciu, dając ewentualnie podstawę do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. (w sytuacji ustalenia w postępowaniu, że żądający nie posiada interesu prawnego). Tym samym zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. z uwagi na brak interesu prawnego wnoszącego podanie o wszczęcie postępowania może mieć miejsce tylko wówczas, gdy stwierdzenie braku przymiotu strony nie wymaga poczynienia żadnych ustaleń i rozważań. Jak wskazał NSA w wyroku z 18 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1045/13, "Oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy (...)". Podsumowując, odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn takiego rozstrzygnięcia. Odmowa wszczęcia postępowania na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może więc mieć miejsce tylko wówczas, gdy oczywistym jest, że osoba występująca z żądaniem nie ma interesu prawnego i nie jest wobec tego stroną w danej sprawie. Kierując się powyższym Sąd uznał, że taka "oczywista" sytuacja, niewymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Świadczy o tym wniosek skarżącego zawarty w piśmie z 3 lipca 2019 r., okoliczności przywołane przez niego w zażaleniu, ale też treść jego skargi do Sądu. We wszystkich tych wystąpieniach skarżący kwestionuje inwestycję (polegającą na przebudowie i nadbudowie budynku) realizowaną w bliskim sąsiedztwie jego nieruchomości (tj. w odległości ok. 9-10 m od jego działki w kierunku zachodnim); wskazuje na jej wykonywanie/wykonanie niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę oraz obowiązującym na tym obszarze planem zagospodarowania przestrzennego, eksponując przy tym "niezgodność" w zakresie wysokości, co ma mieć wpływ na sposób korzystania z jego nieruchomości. Wywodzi z tego swój interes prawny. Na brak "oczywistości" co do przymiotu skarżącego wskazuje także uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, które to zawiera analizę stanu faktycznego i prawnego, co istotne – odwołującą się do konkretnych dokumentów. Przedstawiając swoje stanowisko GINB (za [...]WINB) oparł się na projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę (a zważyć trzeba, że skarżący nie był stroną postępowania w tym przedmiocie). W oparciu o dane wynikające z tego dokumentu uznał w konsekwencji, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyn podmiotowych było prawidłowe, z czym zaś - zdaniem Sądu - nie sposób się zgodzić. W przypadku, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga zgromadzenia dowodów i ich analizy, postępowanie w tej kwestii nie może mieć bowiem miejsca poza postępowaniem; taki sposób działania przede wszystkim wadliwie "pozbawia" podmiot zainteresowany możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i przedstawienia własnego stanowiska. Dochodzi w ten sposób do niedopuszczalnej sytuacji, w której wnioskodawca, pozbawiony dostępu do dowodów, nie ma możliwości sprawdzenia prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ administracji oraz wykazania okoliczności ważnych dla ochrony własnego interesu prawnego. W konsekwencji, Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie i doktrynie, i stwierdza, że jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. Na prawo do obrony składa się nie tylko prawo zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo do wysłuchania. W razie, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego (v. wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12; B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Warszawa 2012, s. 297). Poza tym - zdaniem Sądu - nie można zaakceptować argumentacji zawartej w kontrolowanym postanowieniu, z której w istocie wynika, że krąg stron ustalony w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest "wiążący" w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego. Sąd dostrzega bowiem, że tylko i wyłącznie w tym pierwszym znajduje zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ograniczający strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do kategorii podmiotów tam wymienionych, a to oznacza, że w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego krąg stron postępowania choć nie musi, to - jako ustalany na zasadzie art. 28 k.p.a. - może wyglądać inaczej i obejmować również osoby, które w tym pierwszym interesu prawnego nie posiadały/nie posiadają. Dlatego też - zdaniem Sądu - analiza przymiotu strony skarżącego winna dotyczyć nie tylko rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym, ale także (i w szczególności – z uwagi na zakres postępowania zakończonego kwestionowaną przez skarżącego decyzją PINB z [...] października 2018 r. i kompetencje organu nadzoru budowlanego) okoliczności związanych z realizacją inwestycji i prawidłowości postępowania inwestora w tym zakresie (czego też dotyczy kwestionowana przez skarżącego decyzja PINB z [...] października 2018 r.), a więc ewentualnego wpływu prowadzonych robót na nieruchomość skarżącego. W tym zaś kontekście mogła okazać się ważna ta argumentacja skarżącego, która wskazywała na realizację inwestycji niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Zatem, wadliwie w okolicznościach niniejszej sprawy uznano, że ocena interesu prawnego skarżącego może mieć miejsce poza postępowaniem, co doprowadziło do błędnego zastosowania w I instancji art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyn podniesionych w wydanych w sprawie postanowieniach. Nadto, wadliwie w okolicznościach sprawy przyjęto, że przymiot strony skarżącego winien być analizowany wyłącznie w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany, a tym samym - z uwzględnieniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, co skutkowało brakiem odpowiedniej oceny i naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że oba postanowienia wydane w sprawie nie mogą się ostać. Orzekając ponownie [...]WINB obowiązany będzie uwzględnić ww. stanowisko Sądu i raz jeszcze ocenić przymiot strony skarżącego, a to – w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sytuacji, nie przesądzając końcowego wyniku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.