VII SA/Wa 295/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi K. O. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 22 pkt 2 i pkt 3, II. zasądza od Gminy [...] na rzecz K. O. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

K. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru północno-zachodniej części miasta K.– etap [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2018 r., poz. [...]) w zakresie uregulowania wynikającego z § 22 pkt 2 i pkt 3 tej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego: 1) art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie "u.p.z.p.") poprzez wprowadzenie w § 22 pkt 3 planu miejscowego zakazu przydomowych oczyszczalni ścieków, w sytuacji gdy akt wyższego rzędu w stosunku do planu miejscowego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przewiduje możliwość gromadzenia ścieków w przydomowych oczyszczalniach ścieków, bez ograniczeń czasowych i kontynuację tego sposobu odprowadzania ścieków nawet po zrealizowaniu sieci kanalizacyjnej, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., nakazującego sporządzenie planu zgodnie z przepisami odrębnymi; 2) art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie w § 22 pkt 2 zaskarżonego planu możliwości odprowadzania ścieków za pomocą przydomowych oczyszczalni ścieków, w sytuacji gdy akt wyższego rzędu w stosunku do planu miejscowego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przewiduje możliwość gromadzenia ścieków w przydomowych oczyszczalniach ścieków, bez ograniczeń czasowych i kontynuację tego sposobu odprowadzania ścieków nawet po zrealizowaniu sieci kanalizacyjnej, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., nakazującego sporządzenie planu zgodnie z przepisami odrębnymi. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności § 22 pkt 2 oraz pkt 3 ww. uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazał na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i podkreślił, że skarżona uchwała narusza jego interes prawny wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 1 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez naruszenie prawa własności działki o nr ew. [...] z obrębu [...] w K.. Skarżący wskazał, że na ww. działce powstał budynek mieszkalny i w związku z koniecznością odprowadzania ścieków komunalnych wystąpił do Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...] o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci komunalnej. Otrzymał odpowiedź, że dla działki nr [...] nie ma możliwości ustalenia warunków technicznych na wykonanie przyłącza kanalizacyjnego z powodu braku gminnej infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej przy tej działce. Następnie w dniu 16 grudnia 2020 r. wystąpił do Starosty [...] ze zgłoszeniem budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, co spotkało się ze sprzeciwem organu architektoniczno-budowlanego z uwagi na treść § 22 pkt 3 zaskarżonego planu miejscowego. Skarżący podkreślił, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach reguluje uprawnienia i obowiązki właścicieli w okresie istnienia sieci kanalizacyjnej oraz w okresie przed jej powstaniem. Regulacja zawarta we wskazanym planie miejscowym jest bardziej rygorystyczna aniżeli regulacja ustawowa, z którą plan nie powinien być sprzeczny. W ocenie skarżącego, miejscowy plan ustanowił niezgodne z aktem wyższego rzędu ograniczenia w korzystaniu przez właściciela działki z przydomowej oczyszczalni ścieków. Wprowadzona planem regulacja stanowi nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Doszło do naruszeniu art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący podniósł, że uchwała w zakresie § 22 pkt 2 i pkt 3 godzi w prawo własności, pozbawiając go możliwości realizacji przydomowej oczyszczalni ścieków. Niedopuszczenie jest zakazanie przez lokalnego prawodawcę w planie zagospodarowania przestrzennego budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, na które ustawa zezwala. Rada Miejska [...], w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi w całości. Zdaniem organu zakres władztwa planistycznego gminy, pozwala na regulowanie sposób wykonywania prawa własności przez właścicieli terenów objętych ustaleniami planu miejscowego. Jednym z obowiązkowych elementów planu są zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przepisy miejscowego planu muszą być zgodne ze studium uwarunkowań i warunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Kwestionowane przez skarżącego przepisy miejscowego planu wynikają z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], przyjętym Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...], z dnia [...] grudnia 1999 r. Działka skarżącego jak również cały obszar objęty miejscowym planem znajduje się w strefie urbanizacji 2 Ur (M), obejmującej tereny projektowanego mieszkalnictwa jednorodzinnego w rejonie [...]. Z ustaleń powyższego studium wynika, że teren objęty miejscowym planem przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową, rezydencjonalną przy pełnym uzbrojeniu bezpiecznym ekologicznie. Bezpiecznym ekologicznie jest system sieciowy odprowadzenia ścieków. Zabudowa tego terenu powinna być oparta na kanalizacji sanitarnej. Za dopuszczalne uznano jedynie realizację szczelnych zbiorników bezodpływowych, jako rozwiązanie tymczasowe, na okres do wykonania sieci kanalizacyjnej. Nadto studium, z którym musiał być zgodny miejscowy plan, zostało przyjęte przed wejściem w życie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w obowiązującym brzmieniu. Mając na uwadze postanowienie studium oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w uchwalonym miejscowym planie wprowadzono zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków. Przepisy miejscowego planu były objęte rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...], który nie stwierdził nieważności zaskarżonego planu. Obszar objęty zaskarżonym planem obejmuje fragment północno-zachodniej części miasta. Na tym obszarze o powierzchni ok. 220 ha przeważającą część stanowią tereny niezabudowane, który w przyszłości zostaną przeznaczone pod zabudowę intensywną. Wymusza to powstanie nowych ujęć, niezbędnych dla potrzeb zbiorowego zaopatrzenia w wodę. W projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru północno-zachodniej części miasta etap 4 zostały wyznaczone tereny infrastruktury technicznej z zakresu wodociągów. Eksploatacja instalacji przydomowej oczyszczalni ścieków na obszarze objętym zaskarżonym miejscowym planem naruszałaby art. 16 pkt 61 lit. a i nast. Prawa wodnego. Organ zaznaczył, że skarżący miał możliwość złożenia uwag do miejscowego planu w przedmiocie kwestionowanych skargą przepisów, jednak z niej nie skorzystał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru północno-zachodniej części miast K., jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Skarga była dopuszczalna, została bowiem wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), zgodnie z którym prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem. Powyższy przepis stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a., określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Inicjując postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym strona skarżąca musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną, a także musi wykazać, że z uwagi na ten związek zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając uprawnień, uniemożliwiając realizację uprawnień lub nakładając nakazy. Skarżący posiada interes prawny, bowiem przysługuje mu prawo własności działki o nr ewid. [...] obręb [...] o pow. 0,0716 ha położonej w K., objętej ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu, którym wyznaczono przeznaczenie terenu i zasady gospodarowania nieruchomością. Z przepisów art. 14 ust. 8 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. należy wywieść, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie, określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości. Skarżący jako właściciel nieruchomości objętej postanowieniami zaskarżonego planu, ma legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...]czerwca 2018 r. Ustalenia w planie, dotyczące zagospodarowania i sposobu użytkowania nieruchomością, wpływają na jego sytuację prawnomaterialną związaną z istotnym ograniczeniem sposobu wykonywania przysługującego mu prawa własności do nieruchomości. Przechodząc do badania zaskarżonej uchwały należy wskazać, że oceny, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należy dokonywać przez pryzmat przesłanek, określonych w art. 28 ust 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżony plan został porządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Wskazać należy, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Prawo miejscowe ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, w Konstytucji RP brak jest bowiem delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s.84). Jedną z zasad sporządzenia planu miejscowego jest zasada zgodności z przepisami odrębnymi, ukonstytuowana w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, powinien być zgodny z przepisami odrębnymi. W judykaturze sadów administracyjnych podkreśla się, że zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, która wiąże organy władzy publicznej - również organy samorządu terytorialnego, organy władzy publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. To działanie na podstawie i w granicach prawa obowiązuje również w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. Tak stanowi expressis verbis art. 94 Konstytucji RP. Akty prawa miejscowego nie mogą wkraczać w materię ustawową, jak i być sprzeczne z regulacją ustawową. Konsekwentnie w art. 15 u.p.z.p ustanowiono zasadę sporządzenia projektu planu miejscowego zgodnie z przepisami, a naruszenie tej zasady, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., daje podstawę do stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1095/16). W kontekście tych uwag Sąd stwierdza, że organ uchwałodawczy miasta K. naruszył zasady sporządzania planu, a konkretnie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Doszło do naruszenia w zakresie treści § 22 pkt 2 oraz § 22 pkt 3 zaskarżonego planu, zamieszczonych w części uchwały dotyczącej zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 22 zaskarżonego planu, w odniesieniu do infrastruktury technicznej z zakresu kanalizacji sanitarnej i gospodarki wodami opadowymi ustala się: 1) odprowadzenie ścieków sanitarnych – docelowo do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej, 2) do czasu realizacji sieci kanalizacji sanitarnej możliwość odprowadzania ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych, 3) zakaz przydomowych oczyszczalni ścieków. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454) uregulował sposób odprowadzania ścieków z nieruchomości. W myśl przywołanego przepisu właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Analiza art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozwala stwierdzić, że w przypadku braku możliwości budowy przez gminę sieci kanalizacyjnej, właściciele nieruchomości zobligowani są do wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Przy czym, ustawodawca w przywołanym przepisie pozostawił właścicielom nieruchomości prawo wyboru w zakresie sposobu realizacji nałożonego na nich obowiązku. Z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy wynika również, że w razie wybudowania sieci kanalizacyjnej przez gminę właściciele nieruchomości mają obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, jednak właściciele nieruchomości są zwolnieni z tego obowiązku, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Zestawienie powyższego przepisu rangi ustawowej z zapisami zaskarżonego planu miejscowego prowadzi do wniosku, że rada gminy, wbrew art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, uchwaliła zakaz wyposażenia nieruchomości objętych zapisami zaskarżonego planu w przydomowe oczyszczalnie ścieków. Z tym zakazem, skorelowane jest również sprzeczne z ustawą nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku tymczasowego odprowadzania ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 nie uzależnia prawa właściciela nieruchomości do wybudowania przydomowej oczyszczalni ścieków od jakichkolwiek przesłanek, za wyjątkiem spełnienia wymagań określonych w odrębnych przepisach. W sytuacji, gdy na terenie gminy nie ma sieci kanalizacyjnej, ustawa gwarantuje właścicielowi nieruchomości możliwość dokonania wyboru sposobu odprowadzania ścieków i gmina nie może pozbawić tego prawa, poprzez zmuszenie właściciela nieruchomości do wyboru określonego rozwiązania. Rada Gminy mocą zaskarżonych przepisów uchwały – bez wyraźnego upoważnienia ustawowego – zmieniła unormowanie art. 5 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy. Ustawa ta nie dała kompetencji do wprowadzenia zakazu wyposażenia nieruchomości objętych zaskarżonym planem w przydomowe oczyszczalnie ścieków zarówno bez ograniczeń czasowych, w sposób absolutny (§ 22 pkt 3 zaskarżonej uchwały), jak i tymczasowo (§ 22 pkt 2 zaskarżonej uchwały). Stwierdzone naruszenie prawa, do którego doszło w § 22 pkt 2 i 3 zaskarżonego miejscowego planu, należy kwalifikować jako istotne naruszenie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy. Słusznie podnosił skarżący, że art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przewiduje możliwość gromadzenia ścieków w przydomowych oczyszczalniach ścieków, bez ograniczeń czasowych i jednocześnie kontynuację tego sposobu odprowadzania ścieków nawet po zrealizowaniu sieci kanalizacyjnej, a Rada Gminy przekroczyła granice władztwa planistycznego. Tym samym rację ma skarżący, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są mniej korzystne, aniżeli rozwiązania przyjęte w ustawie. Biorąc pod uwagę zasadność zarzutów skarżącego należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 22 pkt 2 i pkt 3. Odnosząc się do stanowiska Rady Miejskiej [...] Sąd wskazuje, że niezłożenie przez skarżącego uwag do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również niestwierdzenie przez Wojewodę [...] w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego zaskarżonej uchwały, nie wpływają na zasadność skargi. Sąd nie podziela twierdzenie pełnomocnika organu, że uchwalenie miejscowego planu zgodnie z przepisem art. 5 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiłoby naruszenie zgodności miejscowego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, skutkujące nieważnością zaskarżonego miejscowego planu. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).