VII SA/Wa 2949/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi B. B.-K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. B. – K. od decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] - umorzył postępowanie odwoławcze. Z akt sprawy wynika, że Starosta P. decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 5 w związku z art. 30 ust. 7 pkt 2 i art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego oraz na podstawie art. 104 k.p.a., wniósł sprzeciw do zgłoszenia M. K. z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie rozbiórki pawilonu handlowego, budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, budynku biurowego, piwnicy ziemnej, budynku gospodarczego, wiaty, budynku mieszkalnego na dz. nr ew. [...] , [...] , [...] , [...] w obrębie ew. [...] w W. K., w zakresie rozbiórki dwóch budynków mieszkalnych i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę ww. obiektów. Od ww. decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2016 r. odwołanie złożyły M.K. i B. B. – K.. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2948/16, po rozpoznaniu skargi M. K., uchylił zaskarżoną decyzję. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania B. B. – K. od decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w pierwszej kolejności należy ustalić, czy skarżąca B. B. – K. jest uprawniona do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w I instancji przysługuje stronie. W art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane wskazano ograniczony, w stosunku do przepisów k.p.a., krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W stosunku do procedury zgłoszeniowej, zastosowanej w art. 30 Prawa budowlanego, ustawodawca nie wprowadził wprost odrębnego uregulowania, które wyznaczyłoby krąg stron w tym uproszczonym postępowaniu. Podkreślił jednak, iż zgłoszenie budowlane jest szczególną formą wszczęcia postępowania, które toczy się tylko z udziałem osoby dokonującej zgłoszenia - inwestora (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 109/09). Z akt sprawy wynika, że B.B. – K. nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a decyzja Starosty P. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] nie została jej doręczona, ponieważ w niniejszym postępowaniu zgłoszeniowym nie przysługiwał skarżącej przymiot strony. B. B. – K. od powyższej decyzji złożyła odwołanie wspólnie z M. K.. W ocenie Wojewody [...], odwołanie B. B. – K. należy uznać za wniesione przez osobę nie będącą do tego uprawnioną. Organ odwoławczy podał, że żaden podmiot, oprócz inwestora, nie może dochodzić swoich praw w postępowaniu prowadzonym na podstawie zgłoszenia robót budowlanych (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2379/11). Wobec powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie inwestorem w dniu złożenia wniosku była M. K., która, jak wynika z oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z 10 listopada 2015 r., była właścicielką przedmiotowej nieruchomości. Natomiast, w odniesieniu do B. B. – K., przeniesienie na nią prawa własności nie sprawia, że staje się ona inwestorem, gdyż inwestorem, w rozumieniu Prawa budowlanego, jest osoba, która dokonuje czynności administracyjnej polegającej na złożeniu zgłoszenia bądź wniosku o pozwolenie na budowę. W sytuacji, gdy podmiot składający wniosek, nie będąc do tego uprawnionym, domaga się rozstrzygnięcia w sprawie, wówczas organ winien wydać decyzję umarzającą postępowanie z powołaniem się na brak interesu prawnego. Rozstrzygnięcie takie potwierdza pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 (ONSA 1999/4/119), iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] wniosła B. B. – K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) prawa stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.: a) art. 10 § 1 oraz art. 28 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 oraz art. 31 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że skarżącej jako właścicielowi nieruchomości i budynków, które mają być przedmiotem rozbiórki nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie wydania sprzeciwu oraz w postępowaniu odwoławczym; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.: a) art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu poinformowania skarżącej o zakończeniu postępowania dowodowego w II instancji (które było uzupełniane o dodatkowy materiał dowodowy na zasadzie art. 136 k.p.a.), przez co skarżąca została pozbawiona prawa czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. Uchybienie to uniemożliwiło skarżącej dokonanie czynności procesowej, m.in. złożenie pisma dodatkowo potwierdzającego interes prawny skarżącej w postępowaniu w charakterze strony oraz żądania przeprowadzenia dowodu na okoliczność udostępnienia nieruchomości przez skarżącą na rzecz M. K. w celu wykonania robót budowlanych; 3) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z 28 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 oraz art. 31 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że w dniu [...] marca 2016 r. na podstawie umowy sprzedaży (Repertorium A nr [...]) nabyła od M. K. nieruchomość, na której posadowione są budynki, tj. nieruchomość składającą się z działek o numerach ewidencyjnych [...] , [...] ,[...], [...] oraz [...] . Ponadto wskazała, że odwołania od decyzji organu I instancji złożyły: skarżąca, jako właściciel nieruchomości, oraz M.K., jako inwestor. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1368, dalej: p.p.s.a.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Badając legalność zaskarżonej decyzji - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania B. B. – K., od decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia M. K. z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie rozbiórki pawilonu handlowego, budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, budynku biurowego, piwnicy ziemnej, budynku gospodarczego, wiaty, budynku mieszkalnego na dz. nr ew. [...] , [...] , [...] , [...] w obrębie ew. [...] w W. K., w zakresie rozbiórki dwóch budynków mieszkalnych i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę ww. obiektów. Podstawę prawną kontrolowanej przez Sąd decyzji stanowi art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było zatem zbadanie zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Powołany przepis nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego należy ich poszukiwać w treści art. 105 k.p.a. (A. Wróbel, LEX 2016 komentarz do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego). W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego – podmiotu lub przedmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1998 r. sygn. akt II SA 70/98, Lex nr 43205). Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania. A zatem w przypadku, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten, przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie, dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym czy pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze. Taki też powód wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze został wskazany przez Wojewodę [...] w zaskarżonej decyzji. Organ ten uznał bowiem, iż skarżąca nie jest stroną w sprawie. Tym samym należy zaznaczyć, iż z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, kontroli Sądu podlegała wyłącznie ocena, czy Wojewoda [...] prawidłowo odmówił skarżącej przymiotu strony, a w konsekwencji, czy prawidłowo orzekł w oparciu o ww. przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W postępowaniu zgłoszeniowym (przed organem I instancji) stronami postępowania są wyłącznie inwestor (dokonujący zgłoszenia) i organ. Żaden podmiot, oprócz inwestora, nie może dochodzić swoich praw w postępowaniu prowadzonym na podstawie zgłoszenia robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2379/11). Postępowanie zgłoszeniowe nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, w szczególności nie biorą w nim udziału właściciele nieruchomości sąsiednich (por. wyrok WSA z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 384/11). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt Kp 7/09 – "z uwagi na charakter prawny zgłoszenia, poziom ochrony prawnej osób trzecich, które nie są nawet o nim powiadamiane, jest w przypadku tej instytucji zdecydowanie niższy niż w sytuacji stosowania konstrukcji prawnych zorientowanych na uzyskanie rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w postaci decyzji administracyjnej". Dokonując oceny sprawy w takim zakresie przypomnieć należy, iż skarżąca B. B. – K. wniosła odwołanie od decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych polegających na rozbiórce dwóch budynków mieszkalnych i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę obiektów. Z akt sprawy wynika, że zgłoszenie realizacji przedmiotowej inwestycji złożyła M. K. w dniu [...] listopada 2015 r. dołączając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja Starosty P. z dnia [...] marca 2016 r. została doręczona jedynej stronie tego postępowania – M. K.. Natomiast skarżąca B. B. – K. nie brała udziału w postępowaniu przed organem I stopnia, i decyzja Starosty P. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] nie została jej doręczona, ponieważ w niniejszym postępowaniu zgłoszeniowym nie przysługiwał skarżącej przymiot strony. W konsekwencji, zdaniem Sądu, Wojewoda [...] - po przeanalizowaniu sprawy i występujących w niej okoliczności - słusznie przyjął, iż B. B. – K. nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu odwoławczym, toczącym się od decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, iż są one niezasadne. Przeniesienie na B. B. – K. prawa własności przedmiotowych nieruchomości nie sprawia, że staje się ona inwestorem, gdyż inwestorem – jak prawidłowo wskazał Wojewoda [...] - w rozumieniu Prawa budowlanego, jest osoba, która dokonuje czynności administracyjnej polegającej na złożeniu zgłoszenia bądź wniosku o pozwolenie na budowę. Ustawa - Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej inwestora. Tym niemniej, przez inwestora, w rozumieniu art. 17 i art. 18 Prawa budowlanego, należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną albo inną jednostkę organizacyjną, która inicjuje podjęcie działalności budowlanej niezbędnej do realizacji zamierzonej inwestycji, przeznacza odpowiednie środki na realizację tej działalności, wykonuje lub zapewnia wykonanie opracowań i czynności wymaganych prawem budowlanym w celu przygotowania danej budowy, realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację, a w końcowym etapie danej działalności wykonuje czynności niezbędne do podjęcia użytkowania obiektu lub obiektów wykonanej inwestycji albo przekazuje je podmiotowi, który przystąpi do ich użytkowania. inwestor zatem jest organizatorem procesu budowlanego, a następnie staje się jego uczestnikiem. Sąd uznał, iż pozostałe zarzuty skargi, w tym naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. są niezasadne, skoro skarżącej w niniejszym postępowaniu zgłoszeniowym nie przysługiwał przymiot strony. Z tych też przyczyn, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd podziela ocenę w niej wyrażoną i zgadza się z Wojewodą [...], że w sprawie wystąpiła konieczność zastosowania (z uwagi na etap postępowania administracyjnego) ww. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Stosownie bowiem do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł, jak w sentencji.