VII SA/Wa 2945/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z dnia [...] października 1992 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] budynek mieszkalny, murowany, wzniesiony w 1878 r., położony przy ul. [...] w [...] w granicach wg. załączonego planu, stanowiącego integralną część decyzji (decyzja ostateczna, decyzja WKZ z [...] października 1992 r.). W uzasadnieniu decyzji zapisano: "[...], wzniesiona w latach 1877-78, piętrowa, z mansardowym dachem, jest jednym z pierwszych domów murowanych przy ul. [...], cennym reliktem zabudowy czynszowej, robotniczej na terenie [...]". Pismem z dnia 4 marca 2016 r. [...], współwłaścicielka ww. nieruchomości, zwróciła się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister, organ) z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji podnosząc, że oparto ją na fałszywych danych i dokonano z rażącym naruszeniem prawa, bez podstaw prawnych. Podała, że błędne jest nazywanie budynku "kamienicą [...]", ponieważ [...] jej nie zbudował, a tylko przez około rok był posiadaczem działki przy ulicy [...]. W dniu 30 grudnia 2016 r. [...] oraz pozostali współwłaściciele sprzedali przedmiotową nieruchomość spółce [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca, spółka, strona), która wstąpiła do wszczętego postępowania nieważnościowego w charakterze strony (pismo z 19 stycznia 2017 r.). Do akt skarżąca dołączyła "Opinię na temat wniosku o skreślenie z rejestru zabytków domu frontowego przy ulicy [...] w [...]" autorstwa prof. [...] z [...] marca 2013 r. oraz protokoły oględzin nieruchomości przy ul. [...], dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w dniach: 8 czerwca 2016 r. i 25 października 2016 r. Decyzją znak: [...] z [...] marca 2017 r. Minister, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446, zwanej dalej: u.o.z.o.z.) oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji WKZ z [...] października 1992 r. Organ zauważył, że złożona do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej opinia prof. [...] dotyczy zasadności skreślenia przedmiotowego budynku z rejestru zabytków, natomiast nie odnosi się do istnienia przyczyn nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeśli chodzi o protokoły PINB z oględzin przedmiotowej nieruchomości, wskazujące na zły stan techniczny budynku, one również mogą mieć walor dowodu w postępowaniu w sprawie skreślenia zabytku z rejestru. Od powyższej decyzji spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi naruszenie: 1/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 2, art. 4 i art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, polegającego na braku wnikliwej analizy złożonego przez stronę opracowania, przez co organ dokonał błędnej oceny wskazanego dowodu, uznając, że opisany dokument odnosi się do zasadności skreślenia przedmiotowego budynku z rejestru, a nie odnosi się do istnienia przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego, budynek frontowy przy ul. [...] nigdy nie powinien zostać wpisany do rejestru zabytków, z uwagi na brak walorów historycznych, artystycznych i naukowych, pozwalających na uznanie go za zabytek. Zatem wpisanie go do rejestru nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją znak: [...] z [...] października 2017 r. Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że formalnoprawną podstawę kwestionowanej w niniejszym postępowaniu decyzji WKZ z [...] października 1992 r. stanowił art. 5, art. 8 ust. 1 pkt 3 i art. 14 ust. 1 pkt 1 nieobowiązującej już dziś ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. z 1962 r. Nr 10, poz. 48, zwanej dalej: u.o.d.k.). Jak wynika z art. 5 pkt 1 powołanej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji), przedmiotem ochrony mogły być w szczególności dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa. Organ podniósł, że wprawdzie motywy rozstrzygnięcia decyzji WKZ z [...] października 1992 r. zostały ujęte w zwięzłej formie, to jednak – jak wynika z opinii z [...] lipca 1992 r., sporządzonej przez Towarzystwo [...], przedmiotowa kamienica stanowi cenny pod względem historycznym i architektonicznym przykład zabudowy czynszowej na terenie [...]. Zgodnie z treścią tej opinii, przedmiotowy obiekt stanowi jedyny faktycznie zachowany relikt tego rodzaju zabudowy, zaś jego zniszczenie byłoby równoznaczne z unicestwieniem znakomitego przykładu, ilustrującego jeden z etapów zabudowy [...]. Od momentu wzniesienia do 1939 r. kamienica ta była zamieszkiwana przez robotników i drobnych rzemieślników. Natomiast domy robotnicze uważa się za wartościowe i godne ocalenia, co przemawia za koniecznością objęcia ochroną przedmiotowego obiektu, zważywszy iż zachowały się w [...] dwa tego rodzaju budynki: przy ul. [...] oraz ul. [...]. Budynek przy ul. [...] to wartościowy pod względem architektonicznym i historycznym element zabudowy miasta, stanowiący istotny przykład rozwoju urbanistycznego [...], tj. przekształcenia zabudowy drewnianej w murowaną. Jest to również jedyny taki obiekt na terenie Dzielnicy [...]. Wskazane powyżej okoliczności uzasadniały objęcie ochroną prawną przedmiotowego budynku, stąd też brak jest podstaw do stwierdzenia, że przy wydaniu decyzji WKZ z [...] października 1992 r. doszło do rażącego naruszenia przepisów u.o.d.k. Ponownie rozpoznając sprawę, Minister nie stwierdził również innych wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożyła skarżąca, wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 2, art. 4 oraz art. 14 ust. 1 pkt 1 u.o.d.k. przez błędną analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz uznanie, że budynek przy ulicy [...] to wartościowy pod względem architektonicznym i historycznym element zabudowy miasta, stanowiący istotny przykład rozwoju urbanistycznego Woli w sytuacji, gdy wnikliwa lektura przytoczonej opinii oraz analiza innych zgromadzonym w sprawie dowodów powinna doprowadzić organ do wniosków, że przedmiotowy budynek nigdy nie powinien zostać wpisany do rejestru zabytków z uwagi na brak walorów historycznych, artystycznych i naukowych, pozwalających na uznanie go jako zabytek w ogóle, a zatem wpisanie go do rejestru zabytków nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia skarżąca sformułowała następujące wnioski: 1) we wszystkich opiniach i decyzjach konserwatorskich wykazane jest, że dom przy ul. [...] nie posiadał nigdy żadnych wartości artystycznych ani architektonicznych; 2) wartość historyczna jest sztucznie wyolbrzymiana przez wnioskodawców wpisu do rejestru zabytków określeniem "kamienica [...]", podczas gdy ten kupiec i działacz społeczny sprzedał ją już przed zakończeniem budowy, a następnie kamienica zmieniała wielokrotnie właścicieli. Określenie to ma sprawiać wrażenie, że jest to obiekt ważny dla społeczności żydowskiej, co nie jest zgodne z prawdą; 3) wartość naukowa domu nie została niczym udokumentowana; reprezentuje on typowe formy budownictwa małomiasteczkowego drugiej połowy XIX wieku. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie sądowej 12 września 2018 r. pełnomocnik skarżącej wskazał na dodatkową przyczynę stwierdzenia nieważności kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji, tj. na brak podstawy prawnej do jej wydania (k. 112 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.; działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie oceny legalności decyzji dokonuje na podstawie akt postępowania zwykłego i nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Z treści art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Nie każde jednak naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 513/09, z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/16, z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/13, wszystkie publ. cbosa). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja ostateczna nie jest dotknięta żadną wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Z treści skargi wynika przede wszystkim, że przedmiotowy budynek nie powinien być wpisany do rejestru zabytków, ponieważ nie posiadał nigdy żadnych wartości artystycznych ani architektonicznych, jego wartość historyczna jest sztucznie wyolbrzymiana, a wartość naukowa nie została niczym udokumentowana. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela stanowiska skarżącej w powyższym zakresie. Jak wynika z decyzji ostatecznej, wpisu do rejestru zabytków budynku przy ul. [...] w [...] dokonano na podstawie art. 5 u.o.d.k., który wymienia, co może być przedmiotem ochrony pod względem rzeczowym. W punkcie pierwszym tego przepisu wskazano na dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa. Wprawdzie w podstawie prawnej decyzji WKZ nie wskazał precyzyjnie na odpowiedni punkt przepisu, na podstawie którego wpisano przedmiotowy obiekt do rejestru zabytków, jednak z jej sentencji jasno wynika, że dobrem kultury, objętym ochroną przez wpis do rejestru zabytków, jest budynek mieszkalny, murowany, wzniesiony w 1878 r. w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji WKZ nadmienił już wyraźnie, że przedmiotowa kamienica jest jednym z pierwszych domów murowanych przy ulicy Łuckiej, cennym reliktem zabudowy czynszowej, robotniczej na terenie [...]. Nie może być więc wątpliwości, że podstawą prawną wpisu w kontrolowanej decyzji jest art. 5 pkt 1 u.o.d.k. (pozostałe przepisy powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej to przepisy kompetencyjne). Z akt administracyjnych dotyczących decyzji ostatecznej wynika, że organ konserwatorski przed podjęciem tej decyzji dysponował opinią (wraz z załącznikami) Towarzystwa [...] z [...] lipca 1992 r., w której odwołano się do publikacji na temat przedmiotowej kamienicy w czasopiśmie "Spotkania z Zabytkami" z 1989 r. oraz do "Kwartalnika Architektury i Urbanistyki" z 1986 r., z których wynikają historyczne walory budowli. Pomimo więc skąpego (bo jednozdaniowego) uzasadnienia kontrolowanej decyzji, to - zdaniem Sądu - nie można jednoznacznie ocenić, że budynek nigdy nie powinien być wpisany do rejestru zabytków. W przedmiotowej sprawie brak jest oczywistości naruszenia prawa, tej widocznej "na pierwszy rzut oka" niespójności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa. Stan techniczny budynku, będącego przedmiotem wpisu do rejestru zabytków, nie był istotny w dacie wydawania decyzji ostatecznej (art. 5 pkt 1 u.o.d.k.), dlatego sprzeciw wobec wpisu ówczesnego właściciela - Zarządu Gminy [...] (z uwagi na stopień zużycia technicznego kamienicy i brak możliwości finansowych wykonania remontu) nie miał znaczenia w sprawie. Przyjmuje się bowiem, że ustawowa ochrona zabytków powinna służyć ochronie zaniedbanych i podniszczonych zabytków, których stan się pogarsza, aby zapobiec ich całkowitemu zniszczeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1743/07, publ. Lex nr 459977). W konkluzji należy uznać, że decyzja ostateczna rzeczywiście nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia oraz precyzyjnej podstawy prawnej, jednak w okolicznościach tej sprawy organ prawidłowo uznał, że te uchybienia nie stanowią o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa lub wydania decyzji bez podstawy prawnej. Minister prawidłowo również ocenił dołączoną do wniosku o stwierdzenie nieważności opinię profesora [...] jako dowód w innej rodzajowo sprawie - o skreślenie z rejestru zabytków (świadczy o tym nawet sam tytuł opinii nadany przez jej autora oraz końcowy wniosek, zawarty w punkcie 9 na ostatniej stronie). Organ zwrócił ponadto uwagę, że opinia wskazuje na konieczność opracowania dogłębnej analizy, czy obiekt nieposiadający wartości artystycznych może być uznany za dzieło architektury i budownictwa i podlegać ochronie bez względu na stan zachowania, a także czy wartości historyczne mogą samodzielnie decydować o utrzymaniu w rejestrze obiektu. Ten brak kategoryczności w ocenie biegłego jest kolejną okolicznością, z której wynika brak elementu oczywistości naruszenia prawa, ocenianego w ramach stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Poza tym należy zwrócić uwagę na treść przepisu art. 2 u.o.d.k., z którego wynika, że dobrem kultury w rozumieniu ustawy jest każdy przedmiot ruchomy lub nieruchomy, dawny lub współczesny, mający znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego ze względu na jego wartość historyczną, naukową lub artystyczną. Aby wpisać dobro kultury do rejestru zabytków na gruncie ww. ustawy nie ma konieczności spełnienia wszystkich wymienionych w przepisie wartości. Wystarczy więc wystąpienie jednej z nich, np. wartości historycznych, których jednoznacznie nie kwestionuje nawet profesor [...] w ocenianej przez organ opinii, kiedy mówi, że ta wartość jest sztucznie wyolbrzymiana przez wnioskodawców wpisu do rejestru zabytków przedmiotowej kamienicy. W związku z powyższym Sąd podziela stanowisko organu, że ww. opinia – wbrew stwierdzeniom strony – nie podważa zasadności przedmiotowego wpisu do rejestru zabytków, ponieważ dokonano go za względu na fakt, że kamienica stanowi cenny pod względem historycznym obiekt zabudowy czynszowej, robotniczej na terenie [...]. Nadto, w opinii z [...] lipca 1992 r. Towarzystwo [...] odwołało się do publikacji prof. [...], która stwierdziła, że domy robotnicze stanowią ważne ogniwo w rozwoju form masowego mieszkalnictwa. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd nie stwierdził w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy oraz prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.