VII SA/Wa 2925/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Andrzej Nogal, Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Marcin Maszczyński (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Starosty K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 października 2025 r. znak: DOR.521.59.2025.AMO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB" lub "organ odwoławczy") z dnia 3 października 2025 r., znak: DOR.521.59.2025.AMO, utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego (dalej: "Wojewoda" lub "organ I instancji") z dnia 14 sierpnia 2025 r., znak: IR.7840.4.51.2025, wydane w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia GINB podał, że w dniu 26 kwietnia 2021 r., do Starosty K. (dalej: "Starosta") wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną oraz zbiornika na nieczystości ciekłe, na działce nr ewid. [...], obręb geodezyjny [...], gmina C. Pismem z dnia 30 sierpnia 2021 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2021 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418, dalej: "Pr.b.") Starosta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie budowlanym. Przy piśmie z dnia 18 października 2021 r. inwestor uzupełnił dokumentację. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2021 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną oraz zbiornika na nieczystości ciekłe, na działce nr ewid. [...], obręb geodezyjny [...], gmina C. Zdaniem GINB organ I instancji zasadnie przyjął, że całe postępowanie trwało 176 dni (od dnia wpływu wniosku – 26 kwietnia 2021 r., do wydania decyzji z dnia 19 października 2021 r.). Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 pkt 1 Pr.b., 49 dni na uzupełnienie projektu w związku z nałożonym postanowieniem do uzupełnienia braków w trybie art. 35 ust. 3 Pr.b., doszło do przekroczenia terminu o 62 dni (176-65-49= 62). GINB wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 Pr.b., w przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Przepis art. 35 ust. 8 Pr.b. określa, że do ww. terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Starosta w zażaleniu z dnia 20 sierpnia 2025 r. zarzucił, iż przy naliczaniu kary Wojewoda pominął niezależne od organu przyczyny opóźnienia w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o których mowa w art. 35 ust. 8 Pr.b. Starosta wskazywał, że od dnia 14 marca 2020 r., na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego ogłoszony był stan zagrożenia epidemicznego związany z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, natomiast od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej mocą Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, obowiązywał stan epidemii związany z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, dalej: "ustawa covidowa") wprowadziła szereg rozwiązań chroniących między innymi pracowników przed skutkami epidemii. Wprowadzenie ww. ustawą kwarantanny, czy możliwości absencji pracownika z tytułu opieki na dziećmi spowodowało poważne i niemożliwe do uzupełnienia braki kadrowe. Odnosząc się do powyższego GINB wyjaśnił, że w postanowieniu NSA z dnia 13 października 2020 r. I OZ 602/20 wskazano "w związku z rozprzestrzenianiem się na terytorium Rzeczypospolitej Polski zakażeń i choroby COVID-19, na mocy ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568, dalej: "ZmKoronawirusU"), która weszła wżycie 31 marca 2020 r., dokonano wstrzymania rozpoczęcia oraz zawieszenia biegu wskazanych w art. 15zzr i art. 15zzs KoronawirusU terminów prawnoadministracyjnych (zarówno materialnych - art. 15zzr ust. 1, jak i proceduralnych - art. 15zzs ust. 1) na - pierwotnie - okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Przepisy art. 15zzr i art. 15zzs KoronawirusU zostały, uchylone na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. W myśl art. 15zzt KoronawirusU, przepisów statuujących ww. wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów nie stosowało się do terminów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nią sytuacji kryzysowych. Stan epidemii w związku z zakażeniem COVID-19 wprowadzono rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii i obowiązuje on w okresie od 20 marca 2020 r. do odwołania. W myśl ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, wskazane w art. 15zzr ust. 1 i art. 15zzs ust. 1 KoronawirusU terminy biegnące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r., tj. 31 marca 2020 r., uległy zawieszeniu od 31 marca 2020 r., natomiast te z tych terminów, które miałyby rozpocząć swój bieg po 31 marca 2020 r., biegu tego nie rozpoczęły. Przepisy statuujące zawieszenie oraz wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów zostały ostatecznie uchylone jeszcze przed odwołaniem stanu epidemii. Powyższe nastąpiło na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. (...) W konsekwencji należy wskazać, że wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów zgodnie z art. 15zzs KoronawirusU miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (zob. A. Jaskułowska, adw. Mariusz Rypina, prof. dr hab. Marek Wierzbowski w: Zmiany w KPA i PPSA wynikające z regulacji COVID-19 Komentarz red. prof. zw. dr hab. Roman Hauser, prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, Warszawa 2020, s.13 i 14)". Odnosząc się do przedłożonej w zażaleniu "analizy funkcjonowania systemu realizacji przez Starostę zadań w zakresie wynikającym z ustawy Prawo budowlane..." GINB wskazał, że organ wyższego stopnia jest zobowiązany do nałożenia kary w przypadku zaistnienia przesłanki z art. 35 ust. 6 Pr.b., to jest wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z przekroczeniem terminu 65 dni. Regulacja ta stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego - art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") wymagającej od organów administracji publicznej działania w sprawie wnikliwie i szybko, przy posłużeniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Termin ten stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku bez zbędnej zwłoki. Przy wymierzaniu kar za przekroczenie 65 dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę, organ administracji publicznej nie może kierować się innymi przesłankami, niż określone w art. 35 ust. 6 i 8 Pr.b. Podniesione przez Starostę kwestie związane z brakami kadrowymi (liczba pracowników, etaty, nadgodziny, nabory pracowników) powinny podlegać odpowiedniej kontroli ze strony osoby nadzorującej pracę starostwa. Zgodnie z wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. II SAB/GI 10/13 przekroczenia czasu rozpoznawania wniosku nie usprawiedliwiają przyczyny takie jak niedowład organu spowodowany zbyt małą obsadą kadrową w stosunku do znacznej liczby wpływających spraw. Tego typu przeszkody nie mogą zostać uznane za niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Zabezpieczenie należytej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw należy do obowiązków organu. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że duża liczba spraw i niewystarczająca obsada kadrowa do ich załatwiania, nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy (wyroki WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2011 r., IV SAB/Wa 134/11; 22 marca 2011 r., I SAB/Wa 321/10; 21 października 2009 r., IV SAB/Wa 91/09; z dnia 17 maja 2007 r., IV SAB/Wa 35/07). Problemy kadrowe jednostki organu nie stanowią "przyczyn niezależnych od organu". Dokonując oceny działań podejmowanych przez Starostę GINB zauważył, że pierwszą czynnością w sprawie, jaką podjął Starosta było zawiadomienie stron z dnia 30 sierpnia 2021 r. o wszczęciu postępowania, co nastąpiło dopiero w 126 dniu po wpływie wniosku do organu. Powyższe stanowi o nierespektowaniu przez Starostę ogólnej zasady szybkości postępowania administracyjnego w analizowanym przypadku. Wcześniejsze podjęcie przewidzianych prawem działań, związanych z rozpatrzeniem wniosku, mogłoby uchronić organ przed zwłoką i karą pieniężną wymierzoną w trybie art. 35 ust. 6 pkt 1 Pr.b. W analizowanej sprawie postępowanie trwało 176 dni (od wpływu wniosku w dniu 26 kwietnia 2021 r., do wydania decyzji z dnia 19 października 2021 r.). Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 pkt 1 Pr.b., 49 dni na uzupełnienie braków w związku z nałożonym postanowieniem do uzupełnienia braków wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Pr.b., doszło do przekroczenia terminu o 35 dni (176-65-49=62), co skutkuje karą pieniężną w wysokości 31 000 zł. Starosta wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia 4 listopada 2025 r. na postanowienie GINB z dnia 3 października 2025r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody z dnia 14 sierpnia 2025 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy) tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego. 2. Naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 35 ust. 6 pkt 1 Pr.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Starosta dopuścił się zwłoki w wymiarze 67 dni, podczas gdy wydanie decyzji z opóźnieniem nastąpiło z przyczyn niezależnych od Starosty; 2) art. 35 ust. 8 Pr.b. przez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemami kadrowymi nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe wliczenie do terminu, w jakim wydana została przez Starostę decyzja z dnia [...] października 2021 r. Nr [...], okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od Starosty - co w konsekwencji skutkowało oddaleniem zażalenia Starosty na postanowienie Wojewody z dnia 14 sierpnia 2025 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 31 000 zł, które winno zostać uwzględnione. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia GINB oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody i umorzenia postępowania. W uzasadnieniu skargi Starosta przedstawił szerokie uzasadnienie na ich poparcie. GINB w odpowiedzi z dnia 28 listopada 2025 r. na skargę wnosił o jej oddalenie. Starosta pismem z dnia 12 marca 2026 r. uzupełnił skargę wskazując na: 1) naruszenie przepisów postępowania: art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. przez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody z dnia 18 czerwca 2025 r. gdy zostało ono wydane z rażącym naruszeniem art. 21 § 1 pkt 2, art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz w zw. z art. 35 ust. 6 pkt 1 Pr.b. – wobec przedawnienia karalności z dniem 31 grudnia 2024 r., ewentualnie naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., oraz art. 208 ust. 1 Ordynacji podatkowej, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na przedawnienie karalności i powinno podlegać umorzeniu; 2) naruszenie prawa materialnego: art. 21 § 1 pkt 2, art. 68 § 1 oraz art. 208 ust. 1 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz art. 35 ust. 6 pkt 1 Pr.b. poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy nie zostało ono doręczone skarżącemu do dnia 31 grudnia 2024 r., w konsekwencji czego nałożono karę pieniężną pomimo przedawnienia. Starosta wnosił o stwierdzenie nieważności postanowienia GINB z dnia 3 października 2025 r. i postanowienia Wojewody z dnia 14 sierpnia 2025 r. Pismem z dnia 26 marca Starosta uzupełnił swoje stanowisko w sprawie oraz załączył kopię wyroku NSA z dnia 18 lutego 2026 r. sygn. akt: II OSK 894/25, wywodząc na jego podstawie, że w niniejszej sprawie również zaszły "przyczyny niezależne od organu", co stanowić powinno podstawę do zwolnienia skarżącego z odpowiedzialności za zwłokę. Pismem z dnia 13 kwietnia 2026 r. profesjonalny pełnomocnik Starosty uzupełnił swoje stanowisko w sprawie oraz załączył kopię wyroku NSA z dnia 18 lutego 2026 r. sygn. akt: II OSK 642/25, wywodząc jak w dotychczasowej korespondencji Starosta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowił art. 35 ust. 6 Pr.b., zgodnie z którym w przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Przewidziany w art. 35 ust. 6 Pr.b. obowiązek wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w 65-dniowym terminie stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W art. 35 ust. 8 Pr.b. przewidziano, że do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż brak jest podstaw do odliczenia terminów tych czynności organu, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na postępowanie, niewymagające dodatkowych nadzwyczajnych działań. Do czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 8 Pr.b. nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania czy też o zakończeniu postępowania i prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, oczekiwanie organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę korespondencji, gdyż są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego niewstrzymujące biegu terminu z art. 35 ust. 6 Pr.b. Są to czynności konieczne w każdym postępowaniu i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego, wyznaczonym na 65 dni (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 marca 2019 r. II OSK 960/18, z dnia 15 marca 2018 r. II OSK 1314/16, z dnia 14 listopada 2017 r. II OSK 423/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2012 r. VII SA/Wa 2282/11). W niniejszej sprawie organy zasadnie określiły początek biegu terminu z art. 35 ust. 6 Pr.b., przyjmując datę wpływu kompletnego pod względem formalnym wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a więc dzień 26 kwietnia 2021 r. Pierwszą czynność Starosta podjął dopiero w dniu 30 sierpnia 2021 r. zawiadamiając o wszczęciu postępowania, a także wzywając inwestora postanowieniem wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Pr.b. do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Inwestor przedłożył brakujące dokumenty w dniu [...] października 2021 r. Starosta wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną oraz zbiornika na nieczystości ciekłe, na działce nr ewid. [...], obręb geodezyjny [...], gmina C. w dniu 19 października 2021 r. Wojewoda prawidłowo odliczył czas związany z wydaniem postanowienia z dnia 30 sierpnia 2021 r., wzywającego inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, bowiem konieczność podjęcia przez organ czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 3 Pr.b., zaliczyć należy do opóźnień spowodowanych z winy strony. Czas od dnia nałożenia postanowieniem z art. 35 ust. 3 Pr.b. obowiązku uzupełnienia braków projektu, do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie (bądź wcześniejszego ich uzupełnienia), stanowi okres zwłoki niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie, który należy odliczyć od terminu przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę. W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, iż Wojewoda właściwie obliczył okres zwłoki w wydaniu decyzji przez Starostę, skutkujący wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości 31 000 zł. Całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w analizowanym przypadku trwało 176 dni. Od tego okresu należy odliczyć okres 65 dni wynikający z art. 35 ust. 6 Pr.b. oraz czas od dnia wydania postanowienia z art. 35 ust. 3 Pr.b. (tj. od dnia 30 sierpnia 2021 r.) do dnia uzupełnienia dokumentacji (tj. do dnia 18 października 2021 r.). Łącznie zatem odliczeniu podlega 114 dni, co w zestawieniu z całym okresem postępowania administracyjnego wskazuje na zwłokę w wymiarze 62 dni (176-65-49=62). Sytuacja ta uzasadniała więc wymierzenie organowi kary pieniężnej w wysokości 31 000 zł. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, jakoby opóźnienie w wydaniu decyzji nie było zawinione przez organ z uwagi na to, że w okresie rozpoznawania wniosku inwestora trwał stan epidemii (pandemii), w okresie którym nastąpiło ponadto znaczne zwiększenie liczby składanych wniosków o wydanie pozwolenia na budowę oraz zgłoszeń budowy, podczas gdy organ miał trudności z absencją pracowników. W skardze podniesiono, że powstałe na skutek stanu epidemii opóźnienia w załatwianiu przez organ wniosków o pozwolenie na budowę należy traktować jako opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu, w rozumieniu art. 35 ust. 8 Pr.b. Przypomnieć wobec tego trzeba, że w celu zminimalizowania wpływu skutków epidemii na toczące się postępowania administracyjne zostały wprowadzone przepisy szczególne ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej: "ustawa COVID-19"). Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został ogłoszony 14 marca 2020 r. przez § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433, ze zm.). Od 20 marca 2020 r. wprowadzono na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 491 ze zm.). Ze względu na tę wyjątkową sytuację, na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19, wprowadzono zasadę, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Na mocy ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875 ze zm.), przepis ten został uchylony - co oznacza że pomimo braku zniesienia stanu epidemii przywrócono bieg terminów procesowych. Zgodnie bowiem z art. 68 ust. 6 tej ustawy terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie wpłynął do Starosty K. w dniu 12 maja 2021 r., a więc po okresie, w którym zawieszone bądź wstrzymane były terminy z uwagi na stan epidemii. Jednocześnie należy zauważyć, że w dniu 16 grudnia 2020 r., na mocy art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2255), wszedł w życie art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy COVID-19, zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organ administracji publicznej może wstrzymać bieg terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni, o czym zawiadamia strony. Zgodnie z art. 15zzzzzn1 ust. 2 ww. ustawy zawiadomienie, o którym mowa w ust. 1, następuje poprzez umieszczenie go przez organ w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na swojej stronie internetowej oraz w widocznym miejscu w swojej siedzibie. Ogłoszenie zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wyłączało wywodzenie wobec organu administracji publicznej środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Starosta K. nie skorzystał z tego rozwiązania. Nie jest w związku z tym w żaden sposób uzasadnione twierdzenie Starosty, że sam fakt stanu epidemii w czasie trwania postępowania o wydanie pozwolenia na budowę uzasadniać mógł przyjęcie, że każde opóźnienie organu w rozpoznaniu wniosku inwestora jest opóźnieniem usprawiedliwionym z powodu wystąpienia przyczyn niezależnych od organu. Ustawodawca wprowadzał bowiem w tym okresie konkretne rozwiązania ustawowe i tylko na podstawie wyżej wskazanych przepisów szczególnych uznać można byłoby opóźnienie organu w wydaniu decyzji za usprawiedliwione i niezawinione. W orzecznictwie wskazuje się, że przyczynami niezależnymi od organu są np. zdarzenia wywołane działaniami sił przyrody, czy innych organów, mające decydujący wpływ na rozstrzygnięcie sprawy lub brak akt sprawy, z uwagi na ich przekazanie do sądu administracyjnego. Z obowiązków ustawowych nie zwalniają organów trudności takie, jak brak etatów czy duża ilość spraw (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2018 sygn. akt I OSK 2525/16). Problemy organizacyjne organu wynikające z obciążenia liczbą spraw czy braków kadrowych nie mogą powodować negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (por. wyroki NSA z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. I OSK 2542/16, z 1 października 2021 r. sygn. II OSK 1530/21). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. II OSK 1233/19 "braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego (...), aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie". Wskazane wyroki wprawdzie zapadły w sprawach bezczynności/przewlekłości organu, na tle art. 35 § 5 k.p.a., niemniej art. 35 ust. 8 Pr.b. odwzorowuje art. 35 § 5 k.p.a. stanowiący o przyczynach niezależnych od organu, mogły więc stanowić wskazówkę co do rozumienia tego pojęcia. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska wyrażonego przez NSA w wyrokach z dnia 18 lutego 2026 r. sygn. akt: II OSK 894/25 oraz II OSK 642/25. Są to po pierwsze orzeczenia jednostkowe, a po drugie sąd naczelny zupełnie pominął, że z opisanymi przez Starostę problemami mierzył się nie tylko Starosta ale też większość urzędów obsługujących organy państwowe a także duża część przedsiębiorców. Tym samym sytuacja opisana szeroko przez Starostę niczym nie różniła się od sytuacji innych organów i nie może ona stanowić przyczyn niezależnych od tego organu wyłączających jego odpowiedzialność za zwłokę w rozpoznaniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Zauważyć przy tym trzeba, że niewątpliwie z danych przedstawionych przez stronę wynika zwiększenie liczby spraw oraz fakt podejmowania przez Starostę kroków w celu zapewnienia odpowiedniej kadry pracowniczej, jednak kwestie te nie mogły być traktowane jako wyłączające odpowiedzialność organu za niewydanie w terminie decyzji o pozwoleniu na budowę. Także kondycja finansowa skarżącego, czy wysokość łącznie nałożonych kar, nie stanowią przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary. Ustalenie przekroczenia terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i braku przesłanek usprawiedliwiających opóźnienie, nakłada na wojewodę obowiązek nałożenia kary, zgodnie z art. 35 ust. 6 Pr.b. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska skarżącego, że wymierzenie grzywny objęte było 3-letnim przedawnieniem wynikającym z przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, co uzasadniać miało w przekonaniu Starosty [...] stwierdzenie nieważności obu wydanych postanowień. Nie sposób zgodzić się z argumentacją skarżącego, że na zastosowanie instytucji przedawnienia ustalonej treścią przepisów ustawy Ordynacja podatkowa pozwala odwołanie się do treści art. 67 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten w ust. 1 przewiduje, że do spraw dotyczących należności stanowiących środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. W ust. 2 art. 67 przewidziano zaś, że do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu zastosowanie dla skutków upływu czasu znajdą przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i jego działu IVa, nie zaś przepisy Ordynacji podatkowej. Wprowadzenie działu IVa nowelizacją przepisów k.p.a., która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., miało na celu uporządkowanie i ujednolicenie zasad dotyczących administracyjnych kar pieniężnych. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 141/20, ustawodawca dostrzegł, że na gruncie różnych ustaw materialnych administracyjne kary pieniężne były regulowane odmiennie i liczne trudności interpretacyjne powodowała możliwość zastosowania wobec nich instytucji prawnych takich jak ulgi w spłacie, przedawnienie lub odsetki, szczególnie, że zobowiązania publicznoprawne regulowane są zarówno na gruncie Ordynacji podatkowej, jak i ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. NSA wskazał, że wprowadzając dział IVa k.p.a. ustawodawca przewidział następującą konstrukcję prawną - przepisy tego działu mają zastosowanie do administracyjnych kar pieniężnych, o ile brak jest konkretnych regulacji w przepisach odrębnych. Jednocześnie ustawodawca wyraźnie wskazał, jakie kwestie muszą zostać uregulowane w przepisach odrębnych, żeby wyłączone zostało stosowanie działu IVa k.p.a. Wynika to z art. 189a § 2 k.p.a., zgodnie z którym przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej. Oznacza to, że uregulowanie jednej z powyższych kwestii w przepisach odrębnych wyłącza stosowanie działu IVa k.p.a. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21 wyjaśniono, że podstawowe znaczenie na etapie określania zakresu obowiązywania kodeksowych zasad nakładania, wymierzania i udzielania ulg w wykonaniu administracyjnych kar pieniężnych przypisać należy treści art. 189a § 2 k.p.a. Rozstrzygające znaczenie na etapie oceny, czy dany przepis odrębny wyłącza zastosowanie regulacji kodeksowej, należy przypisać istocie instytucji nim normowanej. Według NSA ustalenia zatem wymaga, czy pozakodeksowa instytucja jest tożsama z tą określoną w wyliczeniu z art. 189a § 2 k.p.a. Dla ustalenia, czy dział IVa k.p.a. ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych. Zauważyć wobec tego trzeba, że w przepisach ustawy Prawo budowlane dotyczących kary pieniężnej za przekroczenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej terminu na załatwienie sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę brak jest odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. Powyższe czyni nieuprawnionym sięganie do tej regulacji w aspekcie instytucji przedawnienia ustalonej w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Należy przyjąć, że ustawodawca świadomie zrezygnował z takiego odesłania, które zastosował w przypadku innych instytucji – art. 49c (dot. opłaty legalizacyjnej), art. 59g (dot. kary w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w trakcie obowiązkowej kontroli), art. 59i (dot. kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego). Takie uregulowanie w ustawie Prawo budowlane kary pieniężnej za zwłokę w rozpatrzeniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę było celowym zabiegiem ustawodawcy, a skoro tak to przy uwzględnieniu art. 67 ust. 2 ustawy o finansach publicznych zastosowanie dla skutków upływu czasu znajdą przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie GINB z dnia 3 października 2025 r. nie narusza prawa i opiera się na prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 6 i 8 Pr.b. Sąd nie podzielił także pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, w tym dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 czy też art. 80 k.p.a.. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.