VII SA/Wa 2920/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi E. R. i A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. R. i A. K. - solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania E. R. oraz A. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany oraz nakładającej na ww. osoby obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie rozbudowanego budynku letniskowego znajdującego się na działce o nr geod. [...], położonej w [...] gm. [...] na terenie ośrodka wypoczynkowego "[...]" – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] lipca 2010r., nr [...], zapadła z rażącym naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podniósł, że jej wydanie poprzedził wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 508/09 z dnia 27 maja 2009 r., którym Sąd oddalił skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany oraz nałożono na E. R. i A. K. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie opisanego powyżej samowolnie rozbudowanego budynku. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ, wydając decyzję kontrolowaną w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, nie dokonał wskazanej przez Sąd w ww. wyroku analizy dokumentów dotyczących prawa dysponowania przez inwestorów nieruchomością na cele inwestycji. Zapadła decyzja, która niewątpliwie uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli E. R. oraz A. K., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji, że zapadła z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego przewidzianych w art. 7, 8, 81, 75 § 1 , 77 § 1 i 89 k.p.a. W ocenie skarżących, w okolicznościach sprawy nie było podstaw do stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rażącego naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. Organ drugiej instancji naruszył też art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., miał bowiem podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że przypisanie wady rażącego naruszenia prawa w przypadku naruszenia przepisów procesowych może mieć miejsce tylko w wyjątkowych sytuacjach, które nie zaistniały w okolicznościach niniejszej sprawy. Ponadto, organ nie wykazał, że kontrolowana decyzja wywołuje skutki, których nie można zaakceptować w praworządnym państwie prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sąd orzekając jak w sentencji dał wyraz ocenie, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem prawa. W niniejszym postępowaniu nieważnościowym kontrolowana była decyzję organu powiatowego wydana po tym jak wcześniejsze orzeczenie tego organu zostało uchylone przez organ drugiej instancji zaś to rozstrzygnięcie kasatoryjne zaaprobował tutejszy Sąd ww. wyrokiem oddalając skargę. Z zasady trwałości decyzji administracyjnych, uregulowanej w art. 16 k.p.a., wynika, że decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Celem postępowania nieważnościowego jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną w wad kwalifikowanych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych podstaw jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Co istotne, w toku postępowania nieważnościowego organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Jego kontrola zasadza się wyłącznie na ocenie stanu prawnego i faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej objętej tymże postępowaniem. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny W judykaturze podkreśla się, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Nie należy zatem utożsamiać tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa". Samo naruszenie prawa materialnego, względnie w niektórych przypadkach przepisów procedury, mających istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 tj.) stanowi – ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W opisanym powyżej wyroku Sąd na tle kontrolowanej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu wyraził stanowisko, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wymagana będzie ponowna ocena prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele inwestycji z uwzględnieniem umów, które wiążą go z właścicielem tej nieruchomości. W ocenie Sądu w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie wykazano kwalifikowanego, rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenia prawa – art. 153 p.p.s.a., jakim obarczona jest kontrolowana w sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego. Należy podkreślić, że przepis art. 153 p.p.s.a., podobnie jak zasady postępowania wyrażone w art. 7, 77, 80 k.p.a., nie daje samoistnej podstawy do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa. Są to bowiem przepisy prawa procesowego, które wyznaczają reguły dowodowe. Tylko zatem gdy naruszono te reguły dowodowe i, w następstwie, zastosowano przepisy prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w tym przepisie, dopuszczalne jest wyprowadzenie rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego. Innymi słowy przepis procesowy może być naruszony rażąco z tym jednak zastrzeżeniem, że wada taka musi tkwić w samej decyzji, a tego rodzaju wada na ogół jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie uzasadnia zatem stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu. Organy obu instancji nie rozpoznały sprawy kierując się ww. wskazaniami. Nie wykazały, że kontrolowaną decyzją zatwierdzono projekt budowlany inwestora w warunkach, w których ten nie dysponował prawem do nieruchomości na cel tej inwestycji, ocenianym przez pryzmat wskazań zawartych w tym przedmiocie w ww. wyroku tutejszego Sądu. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 tj.).