VII SA/Wa 2848/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A. S. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 listopada 2023 r., nr 1330/2023 w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków oddala sprzeciw.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej: "organ pierwszej instancji" lub "PINB") decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2023 r., znak [...] orzekł o dostąpieniu od nakładania na A. S. (dalej "skarżący"), jako właściciela nieruchomości, obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351), zaniechania dalszych robót budowalnych bądź rozbiórkę obiektu budowalnego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego lub wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowalnych polegających na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego przy ul. [...] w W. na terenie Dzielnicy [...], do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji PINB wskazano, że w wyniku kontroli z dnia 12 maja 2023 r. stwierdzono, że decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2022 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę skarżącemu dla inwestycji polegającej na przebudowie segmentu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Roboty budowlane rozpoczęto w dniu 6 grudnia 2022 r. Wykonano roboty konstrukcyjne w istniejącym budynku tzn. nową więźbę dachową, nadproża, belki, podciągi, wieńce, w tym roboty rozbiórkowe polegające na wyburzeniu ścian garażu, ściany i strop garażu pozostały do odtworzenia (żelbet), od strony ogrodu wykonano obniżenie terenu, nie wykonano ściany oporowej. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 13 czerwca 2023 r. stwierdzono, że stan zaawansowania robót budowlanych w stosunku do kontroli z dnia 12 maja 2023 r. uległ zmianie, tzn. wykonano pokrycie z dachówki ceramicznej karpiówki, wykonano ścianę oporową od strony ogrodowej (szalowanie gotowe do betonowania), pomierzono otwory okienne na elewacji frontowej w poziomie parteru, na oknach na elewacji frontowej pozostała widoczna stara pianka montażowa starych okien, nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu dotyczących zmian wymiarów budynku - rozbudowy, zmiany kubatury wychodzące poza zakres przebudowy. Mając na uwadze powyższe ustalenia, w ocenie organu pierwszej instancji, w sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz dalszego prowadzenia postępowania. Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, iż w jego ocenie, za poniesione i udowodnione szkody w wyniku prowadzenia robót budowlanych poszkodowany winien dochodzić roszczeń na drodze wzajemnych polubownych negocjacji, bądź skierować sprawę do sądu powszechnego, gdzie zastosowanie znajdą przepisy kodeksu cywilnego. Od powyższej decyzji PINB w dniu 8 sierpnia 2024 r., wniósł odwołanie T. W. działający w imieniu spółki W. Sp.j. (dalej: "odwołujący") wnosząc o uchylenie decyzji w całości i ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu brak rzetelnego rozpoznania sprawy i brak w analizie i uzasadnieniu odniesienia się obowiązującego planu miejscowego. Odwołujący zarzucił ponadto, że wydanie decyzji nastąpiło w oparciu jedynie o protokoły kontroli inspektora na budowie, z pominięciem faktu, iż czynności sprawdzające były wykonywane pobieżnie, bez zwrócenia uwagi na ważne dla istoty sprawy fakty, czego tym samym nie odzwierciedlały protokoły pokontrolne. W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że w jego ocenie nie budzi wątpliwości, iż intencją projektanta była rozbiórka istniejącego i budowa nowego garażu i zgodnie z tą intencją garaż został całkowicie rozebrany pomimo braku pozwolenia na rozbiórkę. Nadto sprzeczne dane zawarte w dokumentacji projektowej raz opisują rozbiórkę, raz częściową rozbiórkę lub remont istniejącego garażu. Teren Inwestycji znajduje się w jednostce terenowej "MN10" Planu Miejscowego (uchwała nr [...] Rady Gminy W. centrum z dnia [...] października 2002 r.). Zdaniem odwołującego budowa czy odbudowa garażu ma być oczywistym następstwem rozbiórki ta nie jest jednak dopuszczona planem miejscowym, zgodnie z którym zasady zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy dopuszczają jedynie remonty i przebudowy. Odwołujący wskazał ponadto, iż oba przywołane pojęcia zostały zdefiniowane w Prawie budowlanym w art. 3 pkt. 7a i 8, zgodnie z którymi mówiąc o: 7a) przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego; 8) remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zdaniem odwołującego powyższe prowadzi do wniosku, że jednostce terenowej oznaczonej symbolem "MN10" obejmującej również nieruchomość przy ul. [...], nie ma możliwości wybudowania nowego obiektu budowlanego, bądź rozbudowy istniejącego obiektu o garaż a o takiej sytuacji jest mowa w zaskarżonej decyzji. W ocenie odwołującego usankcjonowanie takiej budowy byłoby rażącym przyzwoleniem na nadużywanie pojęć przebudowa lub remont, sposobem na ominięcie ustaleń prawa miejscowego. W uzasadnieniu odwołania odwołujący powołał się również na dokumentację fotograficzną oraz wskazał, że kontrole PINB były pobieżne, nie wykazywały uchybień w kwestii sztuki budowlanej oraz BHP, albowiem z protokołu kontroli z dnia 12 maja 2023 r. wynika, że tablica informacyjna jest w widocznym miejscu, lecz nie wiadomo czy garaż został rozebrany całkowicie, czy tylko częściowo. Odwołujący wskazał ponadto, że pomimo zgłoszenia otrzymanego od bezpośrednich sąsiadów, obawiających się o własne bezpieczeństwo oraz swoje mienie, wskazujących konkretne szkody wyrządzone przez nieprawidłowo prowadzoną budowę, inspektor nie nakazał kierownikowi odpowiedniego zabezpieczenia budowy, zabezpieczenia mienia i interesów właścicieli budynku sąsiedniego i nie stwierdził też innych nieprawidłowości i zagrożeń na tej budowie. do odwołania skarżący przedłożył opinię wpływu prowadzonych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] na budynek sąsiedni w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w W. autorstwa mgr inż. arch. T. W., w której podano liczne nieprawidłowości podczas prowadzonych robot budowlanych przy inwestycji objętej niniejszym postępowaniem. Decyzją Nr 1330/2023 z dnia 9 listopada 2023 r., znak WO.7721.715.2023.MP, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej: "Mazowiecki WINB" lub "organ odwoławczy") uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ w pierwszej kolejności wskazał, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Mazowiecki WINB wskazał ponadto, że postępowaniu administracyjnym wydanie orzeczenia administracyjnego w formie postanowienia lub decyzji, w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do wymogów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co oznacza, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto mając na uwadze treść art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Urzeczywistnienie w/w zasady sprowadza się zatem do przyznanej organom administracji publicznej możliwości odmowy wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśnieniu przyczyn takiej ich oceny, co musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że aby uznać brak podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowalnego, w pierwszej kolejności organ powiatowy jest zobowiązany do ustalenia, czy nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Z kolei, art. 51 Prawa budowlanego określa następstwa prawne wynikające z zastosowania art. 50 tej ustawy. W ocenie organu odwoławczego, w omawianej sprawie zasadniczą kwestią podnoszoną w toku postępowania było prowadzenie robot budowlanych przy inwestycji w sposób niezgodny ze sztuką budowlaną, zagrażając bezpieczeństwu budynku sąsiedniego oraz niezgodnie z zakresem zatwierdzonym prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę i pozwoleniem konserwatorskim. Natomiast, jak stwierdził w swej decyzji Mazowiecki WINB, w toku prowadzonego postępowania PINB nie przeprowadził wystarczającego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, ani nie ustosunkował się do zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał, że analiza zatwierdzonego projektu budowlanego wykazała, iż projekt inwestycji przewidywał konieczność wykonania określonych robót budowanych, wskazano jakie czynności należy podjąć przed przystąpieniem do prac budowlanych związanych z w/wym. inwestycją odnośnie budynku sąsiedniego. Zwrócił także uwagę, iż do odwołania odwołujący przedłożył opinię wpływu prowadzonych robot budowlanych w budynku przy ul. [...] na budynek sąsiedni w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w W. autorstwa mgr inż. arch. T. W., w której podano liczne nieprawidłowości podczas prowadzonych robot budowlanych przy inwestycji lecz powyższa dokumentacja nie była przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ wskazał, że zarówno w doktrynie, jak też orzecznictwie sądowo - administracyjnym utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy jako organ o charakterze reformacyjnym ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji; jest to obowiązek bezwzględny, od którego nie zwalnia nawet zawiniona zwłoka organu drugiej instancji w rozpatrzeniu sprawy w ustawowym terminie. W związku z czym okoliczność pominięcia przez organ I załączonej do odwołania opinii nie mogła ulec pominięciu w postępowaniu wywołanym tym odwołaniem. Mazowiecki WINB podjął również wątpliwości co do prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania, albowiem z informacji z rejestru gruntów oraz księgi wieczystej Nr KW [...] wynika, że współwłaścicielami działki usytuowanej przy ul. [...] w W. są: W. Sp. z o.o. (obecnie sp. j.), P. B. G. i P. K. I. Natomiast organ pierwszej instancji za stronę postępowania, oprócz inwestora i jednocześnie właściciela inwestycji, uznał jedynie odwołującego i K. I. W ocenie organu II instancji, za stronę postępowania również powinni zostać uznani właściciele nieruchomości znajdującej się na działce nr ewid. [...], bezpośrednio sąsiadującej z drugiej strony przedmiotowej inwestycji, z uwagi na to, iż od strony w/w nieruchomości prowadzone są roboty budowlane w części dot. Garażu, co prowadzi do wniosku, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Mazowiecki WINB zwrócił uwagę także, że z wniosku odwołującego prowadzonej jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2022 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę w/w inwestycji i postępowanie to do chwili obecnej nie zostało prawomocnie zakończone. Organ odwoławczy wskazał również, iż jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, niemniej jednak – w jego ocenie – w omawianej sprawie dalsze czynności konieczne do przeprowadzenia wykraczają poza zakres określony wart. 136 k.p.a., ponieważ w istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie dowodowe w innym trybie odnośnie kwestii mających bezpośredni wpływ na treść obowiązków nałożonych w drodze decyzji, co naruszałoby art. 15 k.p.a., z powodu pozbawienia stron instancyjnej kontroli wydanego rozstrzygnięcia. Z uwagi właśnie na wskazane powyżej uchybienia w prowadzonym postępowaniu przez organ pierwszej instancji Mazowiecki WINB stwierdził, że należało uchylić zaskarżoną decyzję PINB i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu 28 listopada 2023 r. sprzeciw od powyższego orzeczenia Mazowieckiego WINB wniósł skarżący do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucając naruszenie przepisów: 1) art. 138 § 1 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, a w szczególności: - błędne ustalenie, że doszło do zmiany stanu faktycznego sprawy w sytuacji, gdy wskazywane przez odwołującego rzekome uchybienia miały miejsce przed zakończeniem postępowania przed organem pierwszej instancji oraz przed przeprowadzeniem dwóch kontroli przez PINB, - wadliwe oparcie się na opinii załączonej do odwołania, która to opinia została sporządzona przez mgr. inż. arch. T. W., który zgodnie z załączonym wydrukiem z KRS jest również wspólnikiem odwołującej spółki, - błędne uznanie, że organ pierwszej instancji w żaden sposób nie dokonał oceny materiału dowodowego w zakresie zaistnienia przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowalnego, tj. prowadzenia robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska, w sytuacji gdy obie kontrole nie ujawniły, aby prowadzone roboty budowalne mogły powodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska, 2) art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania, w sytuacji gdy roboty konstruktorskie, na które wskazywał odwołujący zostały już zakończone (w chwili obecnej znajdują się na etapie położenia elewacji i prac wewnątrz budynku), 3) art. 136 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ II instancji, 4) art. 78 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonej do odwołania opinii, w sytuacji gdy okoliczności wskazywane w opinii zostały już zbadane w toku postępowania przed organem I instancji, a w szczególności w trakcji obydwu przeprowadzonych kontroli robót budowalnych, zaś załączone do odwołania zdjęcia obrazują stan przed kontrolą, 5) art. 75 § 1 k.p.a., z zw. z art. 78 § 2 k.p.a. poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonej do odwołania opinii, w sytuacji gdy okoliczności wskazane w tym dowodzie nie mają już znaczenia dla sprawy bowiem prace wskazane w opinii zostały już zakończone, a wskutek przeprowadzonych prac nie doszło do zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia czy środowiska, 6) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez brak wystarczającego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności oparcia się wyłącznie na gołosłownych twierdzeniach odwołującego i załączonej do odwołania opinii, bez przeprowadzenia kontroli robót budowlanych w toku postępowania przed organem II instancji, 7) art. 28 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że krąg stron postępowania został ustalony w sposób nieprawidłowy poprzez błędne uznanie, że za stronę postępowania powinni również zostać uznani właściciele nieruchomości znajdującej się na działce ew. [...], w sytuacji gdy roboty budowalne w części dot. garażu zostały właściwie zakończone (obecnie znajdują się na etapie posadowienia dachu na budynku garażu), i na tej podstawie wnosząc o: 1) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych do sprzeciwu dokumentów, 2) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Mazowieckiego WINB nr 1330/2023 z dnia 9 listopada 2023 r., znak WOP.7721.715.2023.MP, 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazał, iż nie zgadza się z ustaleniami Mazowieckiego WINB, albowiem w ocenie skarżącego nie doszło w sprawie do zmiany stanu faktycznego, gdyż naruszenia wskazane w odwołaniu, jak i w załączonej do niego opinii miały miejsce przed kontrolą robót budowalnych przeprowadzoną w dniu 13 czerwca 2023 r. Nadto skarżący wskazał, iż organ II instancji w żaden sposób nie zweryfikował wskazanych przez odwołującego uchybień, gdyż nie przeprowadził w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał także, że w jego ocenie wszystkie prace przeprowadzone w ramach inwestycji zostały wykonane zgodnie z projektem, technologią, sztuką budowlaną oraz pod właściwym nadzorem osób posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane. Uprzednio odkopane częściowo fundamenty zostały już zasypane, zainstalowano dach nad budynkiem oraz okna budynku, został także przebudowany garaż, a tym samym zostały właściwie zakończone wszystkie większe prace konstruktorskie. Wedle oceny skarżącego stwierdzenie, że właściwie wszystkie roboty dot. garażu zostały już wykonane, prowadzi również do wniosku, że krąg uczestników należy uznać za prawidłowo ustalony. W uzasadnieniu skargi skarżący ustosunkował się również do argumentów wskazanych w odwołaniu oraz w załączonej do odwołania opinii dotyczących nieprawidłowości wykonywanych prac oraz niebezpieczeństw z nich płynących i zwrócił uwagę, iż w jego ocenie podejmowane przez odwołującego działania są nacechowane osobistym negatywnym nastawieniem. W odpowiedzi na sprzeciw z dnia 04 grudnia 2023 r. Mazowiecki WINB w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z art. 151a § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Stosownie zaś do art. 138 § 2b k.p.a., przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4. W orzecznictwie podkreśla się, że "przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu" (zob. wyrok NSA z 19 września 2017 r. sygn. akt I OSK 517/17, LEX nr 2424889). Zatem zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast w myśl art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że decyzja kasacyjna może zostać wydana w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136) (zob. A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 138). Analiza art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. prowadzi zatem do wniosku, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej występuje w sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 3 marca 2020 r. sygn. akt II GSK 3928/17). Toteż jeżeli zakres koniecznego uzupełnienia postępowania dowodowego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa de facto byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co pozbawiałoby stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy i mogłoby być zwalczane wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2456/16). Sąd stwierdził, że w realiach kontrolowanego postępowania wystąpiły okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy skutecznie wykazał konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie jedną z zasadniczych kwestii, podnoszoną w toku postępowania, było prowadzenie robót budowlanych przy inwestycji, niezgodnie ze sztuką budowlaną. Odwołujący złożył do akt niniejszej sprawy wyjaśnienia wraz z dokumentacją fotograficzną, który – jak zasadnie wskazał organ odwoławczy – może świadczyć, że w wyniku prowadzonych robót doszło do uszkodzenia sąsiedniego budynku. Do odwołania odwołujący dołączył także opinię wpływu prowadzonych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] na budynek sąsiedni w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...], w której ukazano liczne nieprawidłowości podczas prowadzonych robót budowlanych przy inwestycji. Dokumentacja ta nie była przedmiotem postępowania przez organem pierwszej instancji. Wobec tego stwierdzić należy, że zmienił się w niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy. W takim przypadku powstała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ze względu na zmianę stanu faktycznego. W konsekwencji, organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości, albo w znacznej części, co prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem pozbawiłoby strony postępowania prawa do odwołania się w toku instancji (art. 15 k.p.a.). Prawidłowo zatem organ odwoławczy zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylił zaskarżoną decyzją, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy Mazowiecki WINB nie mógł podjąć merytorycznego rozstrzygnięcia bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Decyzja organu pierwszej instancji, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto w niniejszej sprawie kluczowa istotna stała się kwestia ustalenia kręgu stron postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wobec tego organ zobligowany jest do ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby organ pierwszej instancji dokonał wystarczających ustaleń w tym zakresie. W toku postępowania, organ odwoławczy uznał, że zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, wobec tego zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie tego postępowania. Mazowiecki WINB postanowieniem z dnia 14 września 2023 r., nr 1563/2023, na podstawie art. 136 i art. 123 § 1 k.p.a., w związku z koniecznością rozpoznania odwołania, zlecił PINB przeprowadzenie, w terminie 14 dni od otrzymania postanowienia, dodatkowego postępowania dowodowego, m.in. poprzez przesłanie dokumentu potwierdzającego prawidłowo ustalony krąg stron postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na wezwanie, organ pierwszej instancji złożył do akt postępowania wydruk informacji z rejestru gruntów dla działki nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] w W. oraz dla działki nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] w W., z którego wynika, że nieruchomość przy ul. [...] stanowi współwłasność W. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. oraz B. G. i K. I. Natomiast, jak wynika z akt niniejszej sprawy, PINB za stronę postępowania, poza inwestorem, uznał jedynie W. Sp. j. i K. I. B. G. nie została uznana za stronę niniejszego postępowania. Zdaniem Sądu, jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, PINB powinien rozważyć uwzględnienie w niniejszej sprawie jako uczestników postępowania właścicieli nieruchomości znajdującej się na działce ew. [...], która bezpośrednio sąsiaduje z drugiej strony inwestycji. Wynika to z okoliczności prowadzenia robót budowlanych w części dotyczącej garażu usytuowanego w granicy działki nr [...]. Wobec tego stwierdzenia wymaga, że w sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania dotyczących zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ pierwszej instancji powinien ustalić wszystkie podmioty, które są stroną w sprawie, a następnie umożliwić im aktywne uczestnictwo w postępowaniu. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że w świetle powołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. zasadne było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji PINB i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. Ujawnione przez Mazowieckiego WINB uchybienia w postępowaniu organu pierwszej instancji mają charakter kluczowy dla załatwienia sprawy, co powoduje że nie jest możliwe przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy jest władny do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, jednakże dalsze czynności nie mogą wykraczać poza zakres określony w art. 136 k.p.a. A z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 k.p.a. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana przedwcześnie, bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. PINB nie uzasadnił w sposób dostateczny braku podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, nakazującego zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie przepisów postępowania i w związku z tym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego, to brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy. Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy zaistniały w sprawie okoliczności, uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Konkludując należało zatem uznać, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach kontrolowanej sprawy, przedstawiony przez organ odwoławczy zakres uchybień, którymi obarczone było postepowanie organu pierwszej instancji wykracza bowiem poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Niezbędne było zatem uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wobec powyższego stwierdzenia wymaga, że podnoszone w sprzeciwie zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Mazowiecki WINB prawidłowo i przekonująco wykazał, że decyzja PINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie sprawy. Sąd wskazuje, że podnoszone w uzasadnieniu sprzeciwu zastrzeżenia, skarżący będzie mógł zgłosić w toku ponownego rozpoznania przed organem pierwszej instancji. Sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń faktycznych w zastępstwie za orzekające organy administracji publicznej. Z tych przyczyn Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.