VII SA/Wa 284/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. D. i K. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 22 listopada 2024 r. znak OŁO.Z-3.4351.349.2024.MM w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia 22 listopada 2024r. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130), art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budynku magazynowego służącego gospodarce rolnej wraz z zapleczem socjalnym i infrastrukturą zewnętrzną na działkach nr ewid. [...] obręb R. , gmina W. . W uzasadnieniu organ podał, że Wójt Gminy W. wnioskiem z dnia 5 czerwca 2024 r. wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji planowanej przez M. i K. D. . Uzgodnienie z zarządcą drogi wymagane było na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegająca na budowie obiektu budowlanego zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Teren inwestycji stanowią działki nr ewid. [...] , obręb R. , Gmina W. , przylegające do pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] , zakwalifikowanej na mocy zarządzenia Nr 8 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 17 kwietnia 2024 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych, klasy "G". Analizowany odcinek drogi krajowej jest prosty, przebiega poza obszarem zabudowanym, dopuszczalna prędkość wynosi 90 km/h. Natężenie ruchu w latach 2020 - 2021, wynosiło 3636 pojazdów na dobę. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że droga krajowa Nr [...] na odcinku od T. do K. będzie rozbudowana. Wydana została decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 12 listopada 2024 r. zezwalająca na realizacji inwestycji drogowej w zakresie rozbudowy drogi krajowej Nr [...]od km 0+000 do km 19+274,47 (decyzja ZRID). Zgodnie z treścią przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, obsługa komunikacyjna budynku magazynowego została przewidziana z drogi krajowej nr [...]. W projekcie decyzji nie określono precyzyjnie sposobu obsługi komunikacyjnej, bowiem nie wskazano którym zjazdem ma się ona odbywać. Zawarto jedynie lakoniczne sformułowanie obsługa komunikacyjna - z drogi krajowej Nr [...] . Zarządca drogi krajowej uznał, że nie ma możliwości przeprowadzenia prawidłowej oceny w tym zakresie. Jednym z kryteriów podlegających ocenie zarządcy drogi jest, określona w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Brak określenia sposobu obsługi komunikacyjnej, nie pozwala na ocenę możliwości włączenia do drogi publicznej ruchu drogowego spowodowanego planowaną inwestycją, co powoduje konieczność odmowy uzgodnienia. Inwestycja powinna mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez zjazd zwykły. Działki nr ewid. [...] powstały w wyniku dokonanego w 2023 r. podziału (odpowiednio) działki nr ewid. [...] Działki nr ewid. [...] (przed ich podziałem) przylegały do drogi krajowej Nr [...] oraz do drogi gminnej Nr [...] . Obecnie działka nr ewid. [...] posiada bezpośredni zjazd z drogi krajowej w km 8+370 strona lewa o szerokości ok 6 m i nawierzchni gruntowej, zjazd do dz. nr ewid. [...] jest zlokalizowany w km. 8+290 strona lewa i posiada szerokość ok 4 m i nawierzchnię gruntową, co potwierdza projekt organizacji ruchu dla analizowanego odcinka drogi, raport z Banku Danych Drogowych oraz dokumentacja fotograficzna wykonana podczas objazdu drogi. Odcinek drogi krajowej, do którego przylega teren planowanej inwestycji, został objęty decyzją ZRID z dnia 12 listopada 2024 r. zezwalającą na rozbudowę drogi krajowej Nr [...] od km 0+000 do km 19+274,47, na mocy której dokonano podziału działek pod docelowy pas drogowy. Zgodnie z tą decyzją bezpośrednie zjazdy do dz. nr ewid. [...] mają zostać zlikwidowane. W momencie składania wniosku o wydanie decyzji ZRID nie dokonano jeszcze podziału dz. nr ewid. [...] , a zarządca drogi krajowej mając na uwadze fakt, iż każdy bezpośredni zjazd jest potencjalnym miejscem kolizji oraz, że droga krajowa pełni przede wszystkim rolę drogi tranzytowej (działki miały zapewniony dostęp z drogi gminnej), zadecydował o likwidacji wskazanych zjazdów. Zarządca drogi krajowej nie opiniował podziału działek nr ewid. [...] , ani nie był o tym poinformowany. W ocenie organu obsługa inwestycji powinna odbywać się od strony drogi gminnej (po ewentualnym ustanowieniu służebności przejazdu). Odnosząc się do wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy, w odległości 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, to z uwagi na decyzję ZRID, nieprzekraczalna linia zabudowy powinna być wyznaczona od zewnętrznej krawędzi docelowej jezdni drogi krajowej. M. D. i K. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 22 listopada 2024 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budynku magazynowego służącego gospodarce rolnej wraz z zapleczem socjalnym i infrastrukturą na działkach nr ewid. [...] , obręb R. , gm. W. . Zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na odmowie uzgodnienia z uwagi na decyzję Wojewody Łódzkiego z 12 listopada 2024 r. (ZRID) gdy w dacie wydawania postanowienia orzeczenie to nie było prawomocne i jest kwestionowane przez skarżących. Domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi M. i K. D. wskazali, że są właścicielami działek nr [...] , dla których Sąd Rejonowy w Ł. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...] . Nieruchomość tę nabyli na mocy umowy przeniesienia własności z 15 grudnia 2023 r., która stanowiła wykonanie warunkowej umowy sprzedaży z dnia 24 listopada 2023 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, powołując się na decyzję Wojewody Łódzkiego z 12 listopada 2024 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w zakresie rozbudowy drogi krajowej Nr [...] na odcinku T. – K. , od km 0+000 do - km 19+274,47. Organ wskazał, że działki co do których wnioskowano o ustalenie warunków zabudowy zostaną pozbawione zjazdów z drogi krajowej nr [...] . Jednak M. i K. D. nie brali udziału we wspomnianym postępowaniu i obecnie podejmują środki mające na celu modyfikację decyzji i uwzględnienie podziału działek nr [...] . Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga była bezzasadna. Materialnoprawną podstawą kontrolowanego postanowienia były przepisy art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, "u.p.z.p."), art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm., "u.d.p."). Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Skarżący wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co w przedmiotowej sprawie wiązało się z koniecznością uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej nr [...] , w zakresie zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wskazuje kryteriów uzgodnienia. Jedno z nich wynika z art. 35 ust. 3 u.d.p. i jest to możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. W projekcie decyzji o warunkach zabudowy, obsługa komunikacyjna inwestycji została przewidziana jako: "z drogi krajowej nr [...] ". W stanie faktycznym istniejącym w czasie sporządzania projektu decyzji, działka nr ewid. [...] posiadała bezpośredni zjazd z drogi krajowej w km 8+370 o szerokości ok 6 m i nawierzchni gruntowej, natomiast zjazd do dz. nr ewid. [...] zlokalizowany był w km. 8+290 i posiadał szerokość ok 4 m i nawierzchnię gruntową. W projekcie nie określono, którym zjazdem odbywać się ma obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji. Brak sprecyzowania sposobu obsługi komunikacyjnej, nie pozwalał zarządcy drogi na ocenę możliwości włączenia do drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego planowaną inwestycją (art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu pomiędzy interesem publicznym a słusznym interesem strony. Z mocy art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Zarządca drogi ocenia zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Droga krajowa Nr [...] na odcinku od T. do K. została objęta decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia 12 listopada 2024 r., nr 176/24 zezwalającą na jej rozbudowę od km 0+000 do km 19+274,47 (dalej decyzja ZRID). Inwestorzy na działkach nr ewid. [...] obręb R. - przylegających do tej drogi planują budowę budynku magazynowego służącego gospodarce rolnej wraz z zapleczem socjalnym i infrastrukturą. Działki nr ewid. [...] (przed ich podziałem) przylegały do drogi krajowej Nr [...] oraz do drogi gminnej Nr [...]. Odcinek drogi krajowej, przylegający do działek inwestycyjnych, zostanie rozbudowany zgodnie z decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia 12 listopada 2024 r., nr 176/24 . Na mocy tej decyzji dokonano podziału działek pod docelowy pas drogowy drogi krajowej. Zgodnie z decyzją ZRiD, bezpośrednie zjazdy do działek nr ewid. [...] mają być zlikwidowane. W tych okolicznościach, słusznie organ uznał, że obsługa komunikacyjna inwestycji powinna odbywać się od strony drogi gminnej (po ewentualnym ustanowieniu służebności przejazdu). W tej sprawie postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zostało wydane w oparciu o dwie przesłanki. Pierwsza z nich dotyczyła braku wskazania zjazdu, który obsługiwać będzie inwestycję, co w konsekwencji skutkowało niemożnością oceny wpływu inwestycji na realizację ustawowych zadań związanych z utrzymaniem drogi krajowej, a druga związana była ze zmianą stanu faktycznego, wynikającą z decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 12 listopada 2024 r. (ZRiD). Wskazane przez zarządcę drogi przesłanki odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, były w ocenie Sądu zasadne. Ocena tego, czy planowana inwestycja będzie miała połączenie z drogą krajową nr [...] , związane jest z realizacją jej rozbudowany - stosownie do decyzji ZRID, mającej nagany rygor natychmiastowej wykonalności. Przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia nie naruszono przepisów prawa materialnego ani procesowego. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego i dokonały jego rzetelnej oceny. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z wymogiem art. 107 § 3 k.p.a. zaskarżone postanowienie zostało wystarczająco uzasadnione. Konsekwencją powyższych ocen jest nieuwzględnienie zarzutów skargi. Sąd uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.