VII SA/Wa 2833/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Starosty K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 października 2025 r. znak DOR.521.57.2025.AMO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę

Przedmiotem skargi Starosty K. ("skarżący", "Starosta") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB", "organ zażaleniowy") z 2 października 2025 r., znak DOR.521.57.2025.AMO, wydane w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej w związku z nieterminowym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda Świętokrzyski ("Wojewoda", "organ I instancji") postanowieniem z 14 sierpnia 2025 r., znak IR.I.7840.4.59.2025, na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418, dalej: "pr.bud.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a."): 1. stwierdził, że Starosta dopuścił się przekroczenia terminu załatwienia sprawy w związku z rozpatrzeniem złożonego 27 maja 2021 r. wniosku o pozwolenie na budowę z 22 kwietnia 2021 r., znak: B-I.6740.88.60.2021, o 67 dni; 2. wymierzył karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, tj. 33 500 zł. Uzasadniając powyższe postanowienie organ I instancji podał, że 27 maja 2021 r. do Starosty wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi na działce oznaczonej nr ew. [...] , położonej w obrębie geodezyjnym R. , gmina S. . Pismem z 8 października 2021 r. Starosta zawiadomił inwestora o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W tej samej dacie, bo 8 października 2021 r., Starosta wydał postanowienie, nakładające obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. 21 października 2021 r. uzupełniono dokumentację projektową. Następnie Starosta K. decyzją z [...] października 2021 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wskazanej powyżej inwestycji. Organ I instancji powołał się dalej na art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 pr.bud. i stwierdził, że Starosta dopuścił się przekroczenia terminu na załatwienie wniosku o pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji o 67 dni, wobec czego koniecznym było nałożenie na skarżącego kary w wysokości 33 500 zł. Całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę trwało bowiem 147 dni (od wpływu wniosku do wydania decyzji). Po odjęciu od tego okresu 65 dni (wynikających z art. 35 ust. 6 pkt 1 pr.bud.), 13 dni (podlegających odliczeniu zgodnie z art. 35 ust. 8 pr.bud., z uwagi na okres uzupełniania dokumentacji projektowej) oraz 2 dni podlegających odliczeniu z względu na upływ terminu 65 dni w sobotę, należało przyjąć, że w sprawie doszło do przekroczenia terminu o 67 dni. GINB postanowieniem z 2 października 2025 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Starosty na postanowienie organu I instancji z 14 sierpnia 2025 r., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB powielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, dotyczące przebiegu prowadzonego przez Starostę postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz stwierdzonego przez organ I instancji przekroczenia terminu na wydanie decyzji o 67 dni. Organ zażaleniowy przytoczył także art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 pr.bud. Ocenił, że za dzień wszczęcia postępowania należy przyjąć 27 maja 2021 r. Odnosząc się do zarzutu Starosty, w ramach którego podniesiono pominięcie przy naliczaniu kary przyczyn niezależnych od organu okresów opóźnienia w wydaniu decyzji o pozwolenie na budowę, organ zażaleniowy stwierdził, że wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów prawa administracyjnego z uwagi na pandemię COVID-19 miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., co potwierdzają poglądy doktryny i judykatury. W kontrolowanej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do Starosty 27 maja 2021 r. GINB odniósł się również do podnoszonych przez skarżącego kwestii dotyczących "analizy funkcjonowania systemu realizacji przez Starostę zadań w zakresie wynikającym z ustawy Prawo budowlane..." i przedstawionych przez Starostę "Ustaleń w zakresie realizacji zadań ustawowych - analiza zasobów". Organ zażaleniowy wyjaśnił, że organ wyższego stopnia jest zobowiązany do nałożenia kary w przypadku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 35 ust. 6 pr.bud., a więc wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z przekroczeniem terminu 65 dni. Przy wymierzaniu kar za przekroczenie 65-dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę, organ administracji publicznej nie może kierować się innymi przesłankami, niż określone w art. 35 ust. 6 i 8 pr.bud. Podniesione przez Starostę kwestie związane z terminowością załatwiania spraw z uwzględnieniem zasobów kadrowych (liczba pracowników, etaty, nadgodziny, nabory pracowników) powinny podlegać odpowiedniej kontroli ze strony osoby nadzorującej pracę starostwa. Na poparcie swojego stanowiska organ zażaleniowy przytoczył poglądy orzecznicze sądów administracyjnych, zgodnie z którymi problemy organizacyjno-kadrowe organu nie mogą być utożsamiane z przyczynami niezależnymi od organu. Za takie uznać należy obiektywne zdarzenia zewnętrzne w stosunku do organu i od niego niezależne, takie jak działania sił przyrody bądź działania lub zaniechania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W końcu GINB podał, że pierwszą czynność w analizowanym postępowaniu, jaką było zawiadomienie stron o jego wszczęciu z 8 października 2021 r., Starosta podjął dopiero w sto trzydziestym czwartym dniu po wpływie wniosku do organu. Powyższe nie stanowi o respektowaniu przez skarżącego ogólnej zasady szybkości postępowania administracyjnego w analizowanym przypadku. Wcześniejsze podjęcie przez Starostę K. przewidzianych prawem działań, związanych z rozpatrzeniem złożonego wniosku, mogłoby uchronić ten organ przed zwłoką i karą pieniężną wymierzoną w trybie art. 35 ust. 6 pkt 1 pr.bud. GINB stwierdził, że w sprawie doszło do przekroczenia terminu o 67 dni, co skutkuje karą pieniężną w wysokości 33 500 zł. Postępowanie trwało 147 dni, a od tego okresu należało odjąć 65 dni (wynikających z art. 35 ust. 6 pkt 1 pr.bud.), 13 dni (na uzupełnienie projektu budowlanego, podlegających odliczeniu zgodnie z art. 35 ust. 8 pr.bud.) oraz 2 dni (w związku z wydłużeniem terminu, z uwagi na treść art. 57 § 4 k.p.a.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Starosta zarzucił postanowieniu organu zażaleniowego z 2 października 2025 r. naruszenie: 1. przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy) tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego, 2. prawa materialnego, tj.: 1) art. 35 ust. 6 pkt 1 pr.bud. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Starosta dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji z 21 października 2021 r. o 67 dni oraz wymierzeniu kary w wysokości 33 500 zł, podczas gdy wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nastąpiło z opóźnieniem, a zatem z przyczyn niezależnych od skarżącego, 2) art. 35 ust. 8 pr.bud. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemami kadrowymi nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe wliczenie do terminu, w jakim wydana została przez Starostę decyzja z 21 października 2021 r., okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od Starosty K. – co w konsekwencji skutkowało oddaleniem zażalenia skarżącego na postanowienie Wojewody z 14 sierpnia 2025 r. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania. Odpowiadając na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. W piśmie uzupełniającym skargę, datowanym na 10 grudnia 2025 r., Starosta rozszerzył zarzuty skargi, podnosząc naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. przez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji z 14 sierpnia 2025 r. w sytuacji, gdy z analizy materiału dowodowego wynika, że postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa tj. niezgodnie z art. 21 § 1 pkt 2, art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U z 2025 r. poz. 111) w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 1483) oraz w zw. z art. 35 ust. 6 pkt 1 pr.bud. z uwagi na przedawnienie karalności z dniem 31 grudnia 2024 r. Skarżący względnie podniósł również zarzuty naruszenia: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 208 ust. 1 Ordynacji podatkowej poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe w całości z uwagi na przedawnienie karalności z dniem 31 grudnia 2024 r. i powinno podlegać umorzeniu; 2) art. 21 § 1 pkt 2, art. 68 § 1 oraz art. 208 ust. 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz art. 35 ust. 6 pkt 1 pr.bud. poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy postanowienie organu I instancji o dopuszczeniu się przekroczenia terminu załatwienia sprawy dotyczy rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę z 27 maja 2021 r. i nie zostało doręczone skarżącemu do dnia 31 grudnia 2024 r., w konsekwencji czego nałożono na skarżącego karę pieniężną pomimo przedawnienia ukarania. W oparciu o powyższe Starosta wniósł alternatywnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: DOR.521.57.2025.AMO z 2 października 2025 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o stwierdzeniu przekroczenia przez Starostę K. o 67 dni terminu załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę i wymierzeniu skarżącemu kary w łącznej wysokości 33 500 zł. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy jak i stan prawny znajdujący w niej zastosowanie Sąd nie stwierdził wystąpienia przyczyn, dla których zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wojewody należałoby wyeliminować z obrotu prawnego; zdaniem Sądu: zarówno GINB, jak i organ I instancji, wyczerpująco i w sposób zgodny z przepisami pr.bud. oraz k.p.a. przeprowadziły właściwe/niezbędne postępowanie i wykazały w efekcie konieczność zastosowania instytucji kary za zwłokę w wydaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z wniosku inwestora, datowanego na 22 kwietnia 2021 r., a wniesionego 27 maja 2021 r.; ustalenia w tym zakresie znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. Sąd wyjaśnia przy tym, że zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 pr.bud. w przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza termu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Przepis art. 35 ust. 8 pr.bud. przewiduje, że do terminu, o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że przepis art. 35 ust. 8 pr.bud. nie daje podstawy do odliczenia od terminu załatwienia sprawy, o którym stanowi art. 35 ust. 6 pr.bud., czynności procesowych podejmowanych przez organ administracji publicznej o charakterze typowym, niewymagających podjęcia dodatkowych nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania sprawie dalszego biegu. Za takie czynności należy uznać m.in. powiadomienie stron o wszczęciu postępowania oraz zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Są to czynności konieczne w każdym postępowaniu i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 960/18; z 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1314/16; z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 423/16). Podzielając prawidłowość dokonanych przez GINB i Wojewodę w niniejszej sprawie ustaleń Sąd stwierdza więc za tymi organami, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę trwało 147 dni (licząc od daty wszczęcia postępowania, tj. od 27 maja 2021 r., do dnia wydania decyzji, tj. do 21 października 2021 r.). Zgadza się także z tymi organami, że od powyższego okresu należało odjąć: 65 dni (tj. termin przewidziany w art. 35 ust. 6 pkt 1 pr.bud. na załatwienie sprawy); 13 dni (tj. okres uzupełniania dokumentacji projektowej); 2 dni (tj. okres wydłużenia 65 dniowego terminu na wydanie decyzji, z uwagi na przypadający w sobotę ostatni dzień ustawowego terminu do wydania decyzji). Sąd zauważa w końcu, że orzekające w sprawie organy trafnie przyjęły, że skarżący dopuścił się przekroczenia czasu na załatwienie wniosku o pozwolenie na budowę o 67 dni, co obligowało do wymierzenia kary w łącznej wysokości 33 500 zł. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że podniesione przez Starostę w skardze zarzuty, nie wpływają na prawidłowość zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia. Odnosząc się do nich Sąd przede wszystkim stwierdza, że zarówno organ zażaleniowy, jak i Wojewoda nie dopuścili się zarzucanego im naruszenia przepisów postępowania. Oceniając wystąpienie po stronie Starosty zwłoki w ustawowym terminie załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, organy te poczyniły bowiem wszystkie niezbędne ustalenia, pozwalające ocenić, czy skarżący przekroczył (i w jakim wymiarze) termin określony w art. 35 ust. 6 pkt 1 pr.bud., a w konsekwencji w jakiej wysokości należy wymierzyć mu grzywnę. Zgromadzony materiał dowodowy sprawy jest wyczerpujący i potwierdza prawidłowość oceny, dokonanej przez GINB oraz Wojewodę. Dalej, odnośnie do kolejnego z zarzutów skargi Sąd wskazuje, że podnoszone przez Starostę okoliczności, potwierdzające w jego ocenie wystąpienie przyczyn od niego niezależnych, nie mają charakteru przewidzianego w art. 35 ust. 8 pr.bud. Utrudnione funkcjonowanie Starostwa w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków, przy jednoczesnych brakach kadrowych, spowodowanych m.in. przez epidemię COVID-19, uznać bowiem należy za okoliczności nie mające istotnego znaczenia dla oceny zasadności i konieczności wymierzenia skarżącemu kary. Innymi słowy, nie kwestionując prawdziwości twierdzeń skarżącego co do jego sytuacji kadrowej oraz ilości spraw przez niego rozpatrywanych, opisywane uwarunkowania, oceniane tylko i wyłącznie przez pryzmat art. 35 ust. 8 pr.bud., nie wpływają na prawidłowość oceny organu zażaleniowego co do braku wystąpienia w kontrolowanej sprawie okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od Starosty. W tym też kontekście Sąd dodatkowo wskazuje, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na kanwie spraw, w których kontroli sądowoadministracyjnej poddana była bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej, wielokrotnie interpretowano pojęcie "przyczyn od organu niezależnych". Uwzględniając, że przepis art. 35 ust. 8 pr.bud. jest odwzorowaniem art. 35 § 5 k.p.a. (również stanowiącym o przyczynach niezależnych od organu), to w ocenie Sądu zasadnym jest przytoczenie poglądów judykatury odnoszących się do tego drugiego. Orzecznictwo sądów administracyjnych może bowiem w tej sytuacji stanowić wskazówkę interpretacyjną rozumienia pojęcia "przyczyn niezależnych od organu", występujących w powyższym przepisie pr.bud. Zarówno bowiem w art. 35 pr.bud., jak i w art. 35 k.p.a. ustawodawca zakreślił maksymalny termin na załatwienie sprawy, oczywiście z pewnymi wyjątkami, których nie można interpretować rozszerzająco. Są to przepisy gwarancyjne dla strony, która ma prawo oczekiwać, że w owym ustawowo określonym terminie jej sprawa zostanie rozstrzygnięta. Przepis przewidujący nałożenie na organ kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę ma na celu ochronę interesu inwestora, polegającego na niezwłocznym zrealizowaniu roszczenia przysługującego mu zgodnie z art. 35 ust. 4 pr.bud. Zauważa się więc, że przyczyny od organu niezależne to takie, które są zdarzeniami zewnętrznymi, a przykładami takich zdarzeń są działania sił przyrody, innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Od obowiązków stanowiących kompetencję organu nie zwalniają zaś trudności obiektywne, jak brak etatów, duża ilość wpływających do organu spraw (por. wyrok NSA z 9 marca 2018, sygn. akt I OSK 2525/16). Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje również, że problemy organizacyjne organu wynikające z obciążenia liczbą spraw czy braków kadrowych nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2542/16; z 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 1530/21). Uwzględniając zaprezentowane stanowisko judykatury niewadliwie więc ocenił organ zażaleniowy, że podnoszone i wykazywane przez Starostę okoliczności, powodujące utrudnienia w realizacji przez niego zadań z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej, nie stanowią o ziszczeniu się przesłanki z art. 35 ust. 8 pr.bud., tj. wystąpienia okresu opóźnienia spowodowanego z przyczyn niezależnych od skarżącego. Zasadnie również wskazał, że prowadzone przez Starostę postępowanie wszczęto 27 maja 2021 r. (a więc ponad rok po uchyleniu przepisów rangi ustawowej, normujących wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów, z uwagi na ogłoszony na terenie RP stan epidemii w związku z zakażeniem COVID-19). Podnoszone przez skarżącego okoliczności (nawiązujące do tego okresu), nie usprawiedliwiają więc nieterminowego załatwiania spraw w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Warto dodać, że ustawodawca nie unormował możliwości wstrzymania rozpoczęcia biegu terminów bądź ich zawieszenia, w okresie późniejszym, tj. do końca stanu zagrożenia epidemicznego związanego z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, a kwestie pośrednio związane z ogłoszonym na terytorium RP stanem zagrożenia epidemicznego, takie jak podnoszone przez Starostę problemy kadrowe, mają charakter pozaprawny i nie mogą jako takie stanowić o braku winy organu administracji architektoniczno-budowlanej w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z przekroczeniem terminu, unormowanego w art. 35 ust. 6 pkt 1 pr.bud. Sąd zauważa ponadto, że przez cały okres prowadzonego przez Starostę postępowania w sprawie o znaku [...] , na obszarze RP obowiązywał stan epidemii z powodu COVID-19. Wobec tego wskazać należy, że 16 grudnia 2020 r. wszedł w życie art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1717), zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organ administracji publicznej mógł wstrzymać bieg terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni, o czym zawiadamia strony. Natomiast art. 15 zzy ust. 1 powołanej ustawy (obowiązujący również w toku prowadzonego przez Starostę postępowania) stanowił, że w przypadku, gdy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii urząd administracji publicznej lub inny podmiot wykonujący zadania publiczne stanie się niezdolny do wykonywania zadań w całości albo w części, wojewoda może w drodze zarządzenia powierzyć wykonywanie zadań tego urzędu lub podmiotu, w całości albo w części, w określonym terminie, innemu urzędowi administracji publicznej lub podmiotowi wykonującemu zadania publiczne. Z akt administracyjnych sprawy jak i przedstawionych w skardze okoliczności nie wynika, aby Starosta skorzystał z możliwości wstrzymania biegu terminu załatwienia sprawy. Brak jest również dowodów, wskazujących na to, że zadania skarżącego powierzono innemu urzędowi. Odnosząc się do stanowiska Starosty, zaprezentowanego w piśmie procesowym z 10 grudnia 2025 r., Sąd stwierdza natomiast, że możliwość wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę nie jest ograniczona wynikającym z Ordynacji podatkowej trzyletnim terminem, którego upływ powoduje przedawnienie możliwości karania organu administracji architektoniczno-budowlanej. Dokonując tej oceny Sąd uwzględnił - co wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2021 r., sygn. akt III OPS 1/21 - że w doktrynie przyjmuje się, iż podstawowe znaczenie na etapie określania zakresu obowiązywania kodeksowych zasad nakładania, wymierzania i udzielania ulg w wykonaniu administracyjnych kar pieniężnych przypisać należy treści art. 189a § 2 k.p.a. Rozstrzygające znaczenie na etapie oceny, czy dany przepis odrębny wyłącza zastosowanie regulacji kodeksowej, należy przypisać istocie instytucji nim normowanej. W ocenie Sądu Naczelnego ustalenia zatem wymaga, czy pozakodeksowa instytucja jest tożsama z tą określoną w wyliczeniu z art. 189a § 2 k.p.a. Zauważa się, że na gruncie art. 189a § 2 k.p.a. rzecz dotyczy tego, czy dany aspekt odpowiedzialności administracyjnej został w ogóle przez ustawodawcę w przepisach pozakodeksowych uregulowany. Analizując relacje przepisów działu IVa k.p.a. w stosunku do konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych unormowanych w innych regulacjach, Naczelny Sąd Administracyjny powołał dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym wyrok z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 142/20, w którym stwierdzono, że dla ustalenia, czy dział IVa k.p.a. ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych. Na kanwie rozpoznawanej sprawy, dotyczącej kary nakładanej na organ administracji architektoniczno-budowlanej w trybie art. 35 ust. 6 pr.bud., Sąd zwraca uwagę, że pr.bud. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej. Choć wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa (v. art. 35 ust. 6 pr.bud.), to należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, przepisy tej ustawy stosuje się do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Z art. 13 Ordynacji podatkowej nie wynika natomiast, by Wojewoda bądź Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego były tego typu organami. Powyższe determinuje uznanie, że brak jest podstaw do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej do należności budżetu państwa pochodzących z wpływów z kar wymierzonych na podstawie art. 35 ust. 6 pr.bud. Ponadto Sąd dostrzega, że jako "dochód budżetu państwa" określono również wpływy z kar wymierzanych na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (za nieterminowe wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego). Przy czym, w art. 51 ust. 2d ww. ustawy unormowano, że kary pieniężnej za zwłokę nie wymierza się, a wszczęte postępowania w sprawie wymierzenia kary umarza się, jeżeli od dnia wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego przez organ pierwszej instancji upłynęły 3 lata. W uzasadnieniu do projektu ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, inicjującego proces legislacyjny zakończony uchwaleniem ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, mocą której dodano do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ww. art. 51 ust. 2d (v. druk sejmowy nr 2667 Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej VIII kadencji) wskazano, że w ówcześnie obowiązującej wersji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak było normy, która zakazywałaby prowadzenia tego rodzaju postępowań nadzorczych po upływie konkretnego terminu. Nieracjonalne wydaje się wymierzanie kary pieniężnej po znacznym upływie czasu od dnia wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe, z uwzględnieniem zasady racjonalnego prawodawcy, pozwala przyjąć, że skoro ustawodawca wprowadził do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym specjalny przepis ustalający maksymalny termin na wymierzenie kary pieniężnej (o zbliżonym charakterze do uregulowanej w pr.bud. kary będącej przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania), to uznał, że brak było w systemie prawnym innej normy określającej maksymalny termin wymierzenia tej kary pieniężnej. W powołanym uzasadnieniu projektu ustawy dodającej art. 51 ust. 2d u.p.z.p. nie podano, że dodawany przepis modyfikuje terminy przedawnienia z art. 68-70 Ordynacji podatkowej albo z art. 189g k.p.a. I w końcu, co istotne, ustawodawca nie wprowadził analogicznej do art. 51 ust. 2d u.p.z.p. regulacji w odniesieniu do kar wymierzanych na podstawie art. 35 ust. 6 pr.bud. Nie istnieją więc powody wskazujące, że w aktualnym stanie prawnym istnieje (szczególna) norma prawna warunkująca możliwość - pod względem terminu - wymierzenia kary organowi administracji architektoniczno-budowlanej za nieterminowe wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy czym, co warto raz jeszcze zaakcentować, bezpodstawnym jest sięganie do tego rodzaju regulacji przez pryzmat instytucji przedawnienia, unormowanej w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Co więcej, zdaniem Sądu, zasadnym jest przyjęcie, że ustawodawca świadomie zrezygnował z odesłania do tego przepisu (jak i innych z działu III Ordynacji podatkowej), a które to (wyraźnie) zastosował w przypadku innych opłat i kar uregulowanych w pr.bud., jak m. in.: opłaty legalizacyjne (v. art. 49c pr.bud.), kary w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w trakcie obowiązkowej kontroli (v. art. 59g pr.bud.), czy też kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (v. art. 59i pr.bud.). Sąd nie podziela jednocześnie argumentacji skarżącego, co do postulowanego zastosowania instytucji przedawnienia ustalonej treścią przepisów Ordynacji podatkowej w oparciu o odwołanie się do art. 67 ustawy o finansach publicznych. Choć ust. 1 tego przepisu przewiduje, że do spraw dotyczących środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, nieuregulowane tą ustawą stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, to w ust. 2 przewiduje, że do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W konsekwencji, sposób uregulowania w pr.bud. kary pieniężnej za zwłokę w rozpatrzeniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę uznać należy za celowy zabieg prawodawcy. To też, przy jednoczesnym uwzględnieniu art. 67 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, koniecznym czyni przyjęcie, że dla skutków upływu czasu do wymierzenia kary w trybie art. 35 ust. 6 pr.bud. zastosowanie znajdą regulacje k.p.a., nie zaś przepisy Ordynacji podatkowej. W tym stanie sprawy, stwierdzając, że nie ziściła się żadna z wymienionych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) przesłanek, warunkujących uwzględnienie skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ww. ustawy skargę oddalił.