VII SA/Wa 2833/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) asesor WSA Paweł Konicki Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi B. S. [...] C .i K. S. [...] C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 października 2023 r. znak: KOA/4264/Ar/23 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania oddala skargę

Samorządowe Kolegium Odwoławcze W Warszawie (SKO) decyzją z 17 października 2023 r. KOA/4264/Ar/23, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 127 § 2 kpa w zw. z art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B i K.S. - uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] [...]czerwca 2023 r. nr [...] o odmowie wypłaty odszkodowania z tytułu spadku wartości działki nr [...]obr. [...]i umorzyło postępowanie. Organ wskazał, że wniosek złożono w trybie art. 36 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi "[...]" uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z [...]września 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 14 stycznia 2019 r. poz. 694). Dalej zaznaczył, że, że w świetle art. 37 ust. 10 u.p.z.p. w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1-3 i ust. 5 rozstrzygają sądy powszechne. Tym samym sprawa nie należała do właściwości Wójta Gminy [...]. Skargę na powyższą decyzję złożyli B i K S. zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego, mające wpływ na rozstrzygnięcie: art. 36 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.p.z.p poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że wartość nieruchomości nr ew. 66/42 nie uległa obniżeniu, a więc nie należy się odszkodowanie; 2. przepisów postępowania, mające wpływ na rozstrzygnięcie: - art. 6, 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz nieprawidłową jego ocenę, co doprowadziło do wydania nieprawidłowego rozstrzygnięcia, wobec uznania, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu, podczas gdy nastąpił spadek wartości działki i winno zostać wypłacone odszkodowanie co narusza słuszny interes strony; - art. 138 § 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i umorzenie postępowania, podczas gdy SKO winno rozpoznać sprawę co do istoty, ewentualnie przekazać organowi I instancji. Skarżący wnieśli o: uchylenie decyzji organów obu instancji i koszty postępowania. Zdaniem skarżących SKO naruszyło art. 36 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie pomimo, że wartość dz. nr ew. [...] nie uległa obniżeniu. Nadto, pojęcie rzeczywistej szkody z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. obejmuje obiektywny spadek wartości nieruchomości, wynikający z istotnego ograniczenia możliwości korzystania z niej w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. Szkoda to realnie poniesiona strata tj. spadek wartości nieruchomości, a nie utraconych korzyści. Organ winien więc uznać, że w wyniku dopuszczenia zabudowy usługowej nieruchomość utraciła wartość ze względu na umożliwienie oddziaływań z działek sąsiednich związanych z możliwością prowadzenia działalności. Ocena, czy nieruchomość może być wykorzystana w sposób dotychczasowy, powinna być dokonywana nie tylko na podstawie uprzedniego stanu faktycznego, ale i uwzględniać jej zagospodarowanie w przyszłości. Ponadto, nieprawidłowo zastosowano art. 6, 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu sprawy (faktycznego i prawnego), brak rozpatrzenia w całości zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonywanie ustaleń na podstawie wybiórczo wybranego i zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania nieprawidłowego rozstrzygnięcia. Zaznaczono, że podstawowym dowodem w takich sprawach jest opinia rzeczoznawcy majątkowego ustalająca wartość rynkową nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Jest to opinia, wydawaną w oparciu o wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego i podlega ocenie, tak jak każdy dowód. W przypadku zbycia nieruchomości, a jej wartość wskutek uchwalenia lub zmiany planu uległa obniżeniu i nie skorzystania z roszczeń o odszkodowanie za rzeczywistą szkodę lub wykupienie nieruchomości w całości lub części i nie zawarto umowy zamiany, można żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Następnie powtórzono zarzut naruszenia art. 138 § 1 k.p.a., jak w petitum skargi. Wskazano, że z uwagi na art. 36 ust. 1 u.p.z.p., niezasadnym jest umorzenie postępowania. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przysługuje za poniesioną rzeczywistą szkodę. W wyroku z 12 października 2007 r., V CSK 230/07, LEX nr 485903, Sąd Najwyższy przyjął, że w tym przypadku chodzić może także o szkodę, która polega na obniżeniu wartości nieruchomości lub która pozostaje w bezpośrednim związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości. Szkoda polegająca na obniżeniu wartości nieruchomości, jej związek przyczynowy z uchwaleniem (zmianą) planu zagospodarowania przestrzennego oraz odszkodowanie, w rozumieniu przepisu art. 36 ust. 3 u.p.z.p., mają charakter stricte cywilistyczny i muszą być wykładane i stosowane tak, jak w przypadku każdej szkody majątkowej, na gruncie przepisów ogólnych, w tym przede wszystkim art. 361 k.c. (por. wyrok SA w W-wie z 25 marca 2021 r., I ACa 627/20). Dalej skarżący przytoczyli art. 36 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Wskazali, że art. 138 § 1 k.p.a. nakłada na organ obowiązek precyzyjnego, jednoznacznego i zrozumiałego formułowania rozstrzygnięcia a uzasadnienie decyzji winno odpowiada art. 107 § 3 k.p.a. Nadto organ odwoławczy może wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy postępowanie w I instancji stało się bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżących, odmowa wypłaty odszkodowania jest niezgodna z zasadami współżycia społecznego. Zawarta w art. 5 k.c. zasada współżycia społecznego odsyła do zastosowania pozaprawnych reguł w stosunkach między ludźmi ii determinuje rozmiar prawa podmiotowego, skłania do uwzględnienia tych celów prawa, które zależą od rodzaju obiektów, których prawo dotyczy. Ochrona, którą zapewnia art. 5 k.c., ma charakter subsydiarny, powołanie się na art. 5 k.c. jest ostatecznością w sytuacji, gdy nie można na innej drodze zabezpieczyć interesu podmiotu zagrożonego wykonywaniem prawa przez inną osobę. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zważywszy na wniosek skargi o uchylenie również decyzji Wójta Gminy [...] przede wszystkim podkreślić trzeba, że podstawę rozstrzygnięcia SKO stanowił art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zastosowany z uwagi na brak możliwości rozpoznania wniosku skarżących w postępowaniu administracyjnym w trybie art. 36 ust. 1 u.p.z.p. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję SKO w Warszawie z 17 października 2023 r. umarzającą postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Norma art. 36 u.p.z.p. reguluje sposób rozliczeń pomiędzy gminą, a właścicielem nieruchomości (użytkownikiem wieczystym) w przypadku zmiany wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 37 ust. 10 ustawy stanowi, że spory w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1-3 i ust. 5, rozstrzygają sądy powszechne. Tym samym roszczenia właściciela nieruchomości w stosunku do gminy mają charakter cywilnoprawny. Powołany przepis wyłącza zatem od rozpoznawania sprawy indywidualnych osób, o których mowa w art. 36 ust. 1-3 i ust. u.p.z.p. Cywilnoprawny charakter roszczeń odszkodowawczych właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w stosunku do gminy powoduje, że spory z tego tytułu rozstrzygają sądy powszechne (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowane przestrzenne - komentarz" C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 295). Podstawę odpowiedzialności cywilnej gminy stanowi obniżenie wartości nieruchomości wskutek zmiany przeznaczenia terenu na podstawie uchwalonego planu miejscowego bądź zmiany tego planu. Art. 36 ust. 3 u.p.z.p. posługuje się pojęciem odszkodowania w znaczeniu ogólnym, zgodnym z utrwalonym znaczeniem prawa cywilnego, w tym zgodnie z terminologią Kodeksu cywilnego. Szkodą, a zatem ewentualnym uszczerbkiem podlegającym kompensacie, jest różnica między stanem majątku poszkodowanego przed zdarzeniem wyrządzającym szkodę, tj. na gruncie przepisów u.p.z.p. zmianą planu, a stanem tego majątku po zmianie planu oraz zbyciu nieruchomości, bez czego odszkodowanie na podstawie powołanego wyżej przepisu nie przysługuje. Ocena powyższa nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniem, że na gruncie ww. przepisów nie chodzi o bezprawne zachowanie sprawcze, lecz o przypadek tzw. szkody legalnej. W tym przypadku szkoda wynika ze zgodnego z prawem działania organów administracji w ramach wykonywania przysługujących im kompetencji ustawowych (władztwa publicznego). Źródłem szkody jest zatem działanie władcze – jak już wskazano wyżej - zgodne z prawem. Legitymowani czynnie do dochodzenia cywilnoprawnych roszczeń odszkodowawczych z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. są - zgodnie z jego treścią - właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości, których dotknęły skutki zmian w planowaniu przestrzennym, czyli osoby, którym przysługiwały ww. prawa do nieruchomości w chwili wejścia w życie nowego lub zmienionego planu. Powyższe oznacza, że organ do którego wpłynął wniosek winien uznać, że roszczenie z art. 36 ust. 3 u.p.z.p. nie obejmuje obniżenia wartości nieruchomości zwrócić wniosek wnioskodawcy. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie stosownie do art. 66 § 3 k.p.a. Stąd prawidłowe było uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania – na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jako bezprzedmiotowego w świetle art. 105 § 1 k.p.a., który znajduje zastosowanie wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2010 r., kom. do art. 105, uw. 4). Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalił