VII SA/Wa 283/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. K.-S. i A. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. K.-S. i A. S. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia J. K.-S. i A. S. – utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...], odmawiające, na podstawie art. 61a k.p.a., wszczęcia na wniosek J. K.-S. i A. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. K. pozwolenia na budowę budynku tuczarni wraz z infrastrukturą oraz silosu zbożowego na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości G., gmina R.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że postępowanie zażaleniowe w omawianej sprawie sprowadza się wyłącznie do oceny czy skarżącym przysługuje przymiot strony w zakresie wszczęcia postępowania nieważnościowego, dotyczącego decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]. Powołując się na art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane organ wskazał, że krąg podmiotów zarówno w postępowaniu o pozwolenie na budowę, jak i w nadzwyczajnym postępowaniu dotyczącym tego rozstrzygnięcia winien być ustalony identycznie. Organ wskazał, że J. K.-S. i A. S. są właścicielami działek nr [...] i [...] znajdujących się w sąsiedztwie nieruchomości inwestycyjnej. Działki skarżących są oddzielone od działki inwestycyjnej działką nr ew. [...] o szerokości ok. 24 m. Inwestycja obejmuje budowę budynku tuczarni, wykonanie płyty fundamentowej i montażu silosu zbożowego, ułożenie kabla zasilającego projektowany budynek tuczarni, budowę instalacji zewnętrznej wodociągowej, budowę kanalizacji gnojowicowej wraz z zamkniętym zbiornikiem bezodpływowym na gnojowicę oraz utwardzenie dojazdu kostką betonową. Sporna inwestycja nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działek nr [...] i [...]. Projektowany budynek tuczarni jest oddalony od granicy z działkami skarżących o ok. 37 m, zbiornik na gnojowicę znajduje się w odległości ok. 45 m od granicy z działką nr ewid. [...], oraz w odległości ok. 60 m od granicy z działką nr ewid. [...], natomiast zaprojektowany silos zbożowy jest usytuowany w odległości ok. 31 m od granicy ww. działek, należących do skarżących. Mając na uwadze usytuowanie zaprojektowanej inwestycji, jak również wysokość zaprojektowanego budynku tuczami, która wynosi 5,14 m, organ stwierdził, że nieruchomości należące do J. K.-S. i A. S. z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania działek o nr ewid. [...] i [...]. J. K.-S. i A. S. mogą bez przeszkód zagospodarować działki będące ich własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. Organ wskazał również, że działki skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym przepisami § 6 ust. 4 pkt 1 i 3 czy § 8 ust. 1 pkt 1 i 5 i ust. 2 pkt 1 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997 r., Nr 132, poz. 877 ze zm.), ani § 12 i § 13 oraz § 271 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Skarżący zaś nie wskazali na żadne okoliczności uzasadniające ich interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]. Odnosząc się do kwestii immisji pośrednich organ wskazał, że fakt takich immisji nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu administracyjnym. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu tych immisji rodzi określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Tym samym okoliczności dotyczące ewentualnych uciążliwości, zwłaszcza immisji zapachu, nie mają wpływu na ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia (...) lipca 2011 r., Nr [...]. Reasumując, organ wskazał, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Również przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy (...) nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości należących do skarżących. Ocena spornej inwestycji pod kątem jej zgodności z tym planem może zaś mieć miejsce dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Fakt, że dana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko może mieć znaczenie z punktu widzenia postępowania środowiskowego, natomiast nie przesądza, że w analizowanej sprawie wnioskodawcy są ograniczeni w zagospodarowaniu należących do nich nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. złożyli J. K.-S. i A.S. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji a także o zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: -art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane w zw. z § 21 ust. 1 pkt 4 oraz § 39 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy R. Nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 255, poz. 2270) w zw. z pkt 20 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez dokonanie wykładni pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" z pominięciem wynikających z dyspozycji wskazanych przepisów, prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomością, objętą pozwoleniem na budowę, obejmujących: a) zakaz lokalizowania obiektów i urządzeń oraz prowadzenia działalności usługowo - gospodarczej mogącej powodować emisję zanieczyszczeń o charakterze odorowym (§ 21 ust. 1 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R.; b) zakaz lokalizacji zabudowy usługowej i produkcyjnej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki oraz zakaz zabudowy inwentarskiej powyżej 50 DJP (§ 39 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pkt 20 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących rażąco oddziaływać na środowisko; c) środowiskowych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomością, które winny być określone w ocenie oddziaływania spornej inwestycji na środowisko (art. 32 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w zw. z § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz art. 71 ust. 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie). 2. naruszenie przepisów postępowania stanowiących konsekwencję uchybień opisanych powyżej, tj.: -art. 61a § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i wadliwe przyjęcie, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony przez osoby nie będącą stroną, w sytuacji gdy w świetle przytoczonych ww. przepisów, wnioskodawców należy uznać za osoby spełniające warunki z art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego; -art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, mające na celu dążenie do ugruntowania wadliwego rozstrzygnięcia a polegające na tendencyjnym rozważeniu okoliczności faktycznych i prawnych przy uporczywym pomijaniu przepisów prawa tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazujących lokalizowania obiektów i urządzeń oraz prowadzenia działalności usługowo - gospodarczej mogącej powodować emisję zanieczyszczeń o charakterze odorowym; -art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia, co do kwestii kluczowej dla niniejszego postępowania, tj. w zakresie realnych ograniczeń możliwości zagospodarowania nieruchomością, objętą pozwoleniem na budowę, przewidzianych przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze rozwinięto argumentację zawartą w ww. punktach. Przy czym strona skarżąca poruszyła również temat ilości tuczników hodowlanych na spornej nieruchomości oraz wskazała, że plan zagospodarowania dopuszczał zabudowę usługową i produkcyjną o uciążliwości nie wykraczającej poza granice działki, oraz zakaz lokalizacji zabudowy inwentarskiej powyżej 50 DJP. W świetle powyższego nie powinno budzić wątpliwości, iż projektowana inwestycja jako podlegająca zaliczeniu do zabudowy inwentarskiej powyżej 50 DJP nie powinna być dopuszczona do realizacji w jednostce planistycznej GMR. Na koniec strona skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2012 r. VII SA/Wa 1995/12, w którym Sad przesądził o przymiocie strony postępowania nieważnościowego co do decyzji objętej wnioskiem również w tej sprawie - właścicielki innej sąsiedniej nieruchomości w stosunku do skarżonej inwestycji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, w tym w szczególności z naruszeniem art. 61a § 1 w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia (...) października 2013 r. nr [...] odmawiające, w oparciu o art. 61 a k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazać zatem trzeba, że art. 61 a § 1 k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W niniejszej sprawie organy uznały, że przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie budowy spornej inwestycji (tuczarni, silosu, gnojowicy i innych) jest okoliczność, iż inwestycja wpływa wyłącznie na nieruchomość inwestycyjną. Mając na uwadze usytuowanie zaprojektowanej inwestycji oraz wysokość budynków, zdaniem organu odwoławczego nieruchomość należąca do skarżących, nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z powołanymi przez organ przepisami technicznymi. Samo zaś subiektywne odczucie danego podmiotu, że inwestycja oddziałuje odorowo na nieruchomość skarżących, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Wskazać zatem trzeba, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania o pozwolenie na budowę (czy to w trybie zwykłym, czy nadzwyczajnym), winny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale i takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać. W procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o to, by zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (nie chodzi zatem o wykazanie naruszenia interesu prawnego), lecz należy badać czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. Należy stwierdzić, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" winny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Obszaru oddziaływania obiektu nie można utożsamiać wyłącznie z obszarem bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji, a pojęcie to należy utożsamiać z obszarem, na który potencjalnie może oddziaływać inwestycja, a więc i nawet takim, który bezpośrednio z terenem inwestycji nie sąsiaduje. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2013 r., II OSK 1133/12, publ: www.cbois.nsa.gov.pl). Na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania te kwestie nie mogły być jednak przedmiotem oceny organu. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Z uwagi na to, że przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie wydane w trybie wskazanego art. 61a § 1 k.p.a. przedwczesna jest na obecnym etapie ocena interesu prawnego strony skarżącej. Do organu administracji należał będzie obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, dokonanie niezbędnych ustaleń odnoszących się do praw skarżących i załatwienie ich żądania w drodze decyzji administracyjnej. Wszystkie podnoszone przez skarżących kwestie organ będzie musiał zbadać, jednak już po wszczęciu postępowania nieważnościowego. Nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest również znany Sądowi z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawie VII SA/Wa 1995/12 uchylający decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...], ze skargi D.C.-K. W wyroku tym Sąd, po rozpoznaniu skargi D.C.-K. będącej współwłaścicielką działki nr [...] sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną, wskazał, że : "W dokumentacji projektowej - która dla inwestora i organu jest wiążąca - wskazuje się przewidywanie hodowli 360 tuczników i ustala dla tej ilości DJP wynoszące 37,8 Reasumując, odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie ww. art. 61 a § 1 k.p.a., może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. Następuje to w tzw. "wstępnym etapie" rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, to organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jak w tym przypadku, to organ administracyjny winien wszcząć postępowanie w sprawie i w zależności od dalszych ustaleń może kontynuować postępowanie lub umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy dowodowe. Należało zatem przyjąć, że zaskarżone postanowienie a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie, a także postanowienie organu pierwszej instancji, a rozstrzygnięcie o kosztach oparł na treści art. 200 powołanej ustawy.