VII SA/Wa 2828/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant spec. ec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") decyzją nr [...] z [...] października 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej: "skarżąca"), uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] oraz orzekł co do istoty sprawy. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. W dniu 19 października 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") wpłynęło pismo skarżącej w sprawie hałasu powodowanego przez pracę windy zainstalowanej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. N. w W. W dniu 13 grudnia 2017 r. przedstawiciel organu przeprowadził czynności kontrolne w ww. sprawie, w czasie których stwierdzono, że przy ul. N. w W. znajduje się lokal mieszkalny nr [...], który sąsiaduje z szybem windowym usytuowanym przy wewnętrznej klatce schodowej. Organ stwierdził jednocześnie, że szyb windy nie posiada widocznej izolacji akustycznej. Podczas kontroli ustalono, że w sypialni lokalu nr [...] podczas pracy dźwigu windowego słychać szum i hałas. W związku z powyższymi ustaleniami PINB postanowieniem nr [...] z [...] marca 2018 r. nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości "[...] (dalej: "inwestor") obowiązek przedłożenia oceny technicznej zawierającej zakres robót budowlanych do wykonania mających na celu zlikwidowanie przekroczeń poziomów dźwięku pochodzącego od windy słyszalnego w lokalu mieszkalnym nr [...] w przedmiotowym budynku. Po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, [...] WINB postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2018 r. uchylił ww. postanowienie PINB w całości i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej określającej zakres robót budowlanych mających na celu zlikwidowanie przekroczeń poziomów dźwięku (hałasu) będącego wynikiem pracy windy i słyszalnego w lokalu nr [...]. Inwestor złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. rozstrzygnięcie [...] WINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 261/19, oddalił skargę. Wykonując powyższe zobowiązanie, inwestor przedłożył opinię techniczną, z której wynika, że na ścianach w lokalu i na klatce schodowej należy wykonać dodatkową ściankę z profilu C75-100, minimum CM, kotwioną do podłogi i stropu wypełnioną wełną mineralną najlepiej polecaną do izolacji akustycznych. W opinii szczegółowo wskazano materiały, z których należy skonstruować dodatkową ściankę oraz sposób jej wykonania i zamontowania. 3. W związku z powyższymi ustaleniami, PINB decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. nałożył na inwestora obowiązek wykonania następujących robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. N. w W., a także w lokalu nr [...] w ww. budynku: 1) na ścianach w lokalu nr [...] i na klatce schodowej należy wykonać dodatkową ścianę z profilu C75-100, minimum C50, kotwionej do podłogi i stropu, wypełnioną wełną mineralną polecaną do izolacji akustycznych lub panelami typu Isolgomma Trywall oraz jednostronnie obłożoną płytą gipsową lub gipsowo-włóknową x 2; 2) profile należy ułożyć na podkładach akustycznych z taśmy i okleić samoprzylepną taśmą do połączenia styków, do montażu profili należy zastosować tylko certyfikowane łączniki akustyczne. Organ ustalił, że powyższe roboty powinny zostać wykonane w terminie 4 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1186; dalej "pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "k.p.a."). 4. Pismem z 4 września 2019 r. skarżąca złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z [...] sierpnia 2019 r., w którym wniosła o uchylenie decyzji w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, tj. nakazującego wykonanie ściany poza lokalem mieszkalnym nr [...]. Skarżąca wyjaśniła, że w pokoju graniczącym z szybem windowym usytuowane jest łóżko, przez co odległość do ściany wynosi około 60 cm. Zmniejszenie powierzchni pokoju poprzez wmontowanie takiej ściany spowoduje, że pokój przestanie być funkcjonalny i nie będzie można się po nim swobodnie poruszać. 5. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] października 2019 r. uchylił w całości decyzję PINB z [...] sierpnia 2019 r. Jednocześnie organ odwoławczy nakazał na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 pr.bud. inwestorowi usunięcie w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania decyzji stwierdzonych nieprawidłowości związanych z głośną pracą windy w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. N. w . poprzez: wykonanie na ścianach w lokalu nr [...] i na klatce schodowej dodatkowej ściany z profilu C75-100, minimum C50, kotwionej do podłogi i stropu, wypełnionej wełną mineralną polecaną do izolacji akustycznych lub panelami typu Isolgomma Trywall oraz jednostronnie obłożonej płytą gipsową łub gipsowo-włóknową x 2 oraz ułożenie profili na podkładach akustycznych z taśmy i oklejenie połączeń styków samoprzylepną taśmą, do montażu profili stosować tylko certyfikowane łączniki akustyczne. Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1133 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 pr.bud. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedstawiona przez skarżącą opinia techniczna, sporządzona przez arch. M. K. nie została poparta żadnymi obliczeniami, zawiera ona jedynie wskazówki formalne co do prowadzonego postępowania oraz zawiera przypuszczenia co do stanu faktycznego. Brak jest w niej jakichkolwiek argumentów natury technicznej odnoszących się do sposobu rozwiązania problemu, nie zawiera również żadnego opisu stanu faktycznego z technicznego punktu widzenia (z odniesieniem się do zastosowanych w przedmiotowym budynku materiałów budowlanych, i dalej prawidłowości ich wykonania, brak jest również sformułowanych wniosków końcowych co do konkretnych robót niezbędnych do wykonania). Dlatego też opinia ta nie może stanowić skutecznego kontrdowodu w przedmiotowej sprawie, gdyż oprócz not krytycznych w odniesieniu do opracowania technicznego z 16 listopada 2018 r. nie zawiera wskazania jakichkolwiek robót w tym zakresie. Dodatkowo, organ wyjaśnił, że w sytuacji kiedy skarżąca nie przedstawiła alternatywnego sposobu usunięcia nieprawidłowości, to nie może skutecznie podnosić braku zgody na wykonanie określonych robót w jej lokalu. Postępowanie prowadzone w trybie art. 66 pr.bud. dotyczy bowiem utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym, a nie legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Tym samym organy nadzoru budowlanego nie oceniają w niniejszej sytuacji zgody bądź jej braku na realizację nakazanych decyzją administracyjną prac naprawczych, a jedynie dążą do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości, w tym wypadku poprzez m.in. wykonanie robót w lokalu mieszkalnym. W ocenie [...] WINB organ powiatowy prawidłowo sformułował obowiązki w decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2019 r., jednak zastosował nieodpowiedni do stanu faktycznego tryb postępowania administracyjnego. Jeżeli więc nieprawidłowości stanu technicznego izolacyjności akustycznej ściany pomiędzy windą a mieszkaniem skarżącej w zakresie izolacyjności akustycznej nie są wynikiem samowolnego przeprowadzonych robót budowlanych, to brak jest podstaw do zastosowania w sprawie trybu postępowania administracyjnego przewidzianego w art. 50-51 pr.bud. Celem wskazanych przepisów jest bowiem w pierwszej kolejności doprowadzenie do zgodności z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych. Nieprawidłowości będące przedmiotem niniejszego postępowania powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego i ich usunięcie wypełnia dyspozycję art. 66 ust. 1 pr.bud. Nakładane na jego podstawie obowiązki mają charakter naprawczy i zmierzają do przywrócenia obiektu do stanu używalności, zachowania substancji budowlanej w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom. Organ odwoławczy odpowiadając na główny zarzut skarżącej, tj. nieprawidłowe sformułowanie przez PINB obowiązków mających na celu doprowadzenie głośnej pracy windy do stanu zgodnego z prawem również w postaci robót w należącym do niej lokalu nr [...], wyjaśnił, że celem organów nadzoru budowlanego w przedmiotowym postępowaniu jest doprowadzenie izolacyjności akustycznej ściany pomiędzy windą a mieszkaniem skarżącej do odpowiedniego stanu, tj. zgodności z § 323 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazany przepis nie wyklucza nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w poszczególnych lokalach lub lokalu, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W rezultacie organ odwoławczy uchylił decyzję PINB z [...] sierpnia 2019 r. w całości z uwagi na zastosowanie nieadekwatnego do stanu faktycznego trybu postępowania i orzekł o nakazaniu analogicznych obowiązków na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 pr.bud. 6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca pismem z 14 listopada 2019 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji i przyznanie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie przez organ administracyjny wszystkich okoliczności sprawy i stanu faktycznego; art. 8 k.p.a. przez naruszenie przez organ zasady proporcjonalności oraz zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; art. 66 ust. 1 pkt 3 pr.bud. przez nieprawidłowe określenie sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. 7. Odpowiadając w dniu 10 grudnia 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. 8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne. 9. Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję uznając, że organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie rozstrzygnęły sprawę, mimo że istotne okoliczności faktyczne nie zostały w pełni wyjaśnione. Przede wszystkim obowiązkiem organów było ustalenie przyczyn nadmiernego hałasu stwierdzanego w lokalu nr [...], należącego do skarżącej. Nie ustalono bowiem, czy taki hałas wynika ze złej konstrukcji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w którym znajduje się mieszkanie skarżącej, czy też nieprawidłowego działania samej windy. Nie wzięto również pod uwagę niektórych dostrzeżonych okoliczności, a w szczególności faktu, że lokal mieszkalny skarżącej nie graniczy z szybem windy, tylko jest od niego oddzielony szybem wentylacyjnym (k. 2 akt PINB). Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, że należy ograniczyć skutki działania windy, choć nie oceniły, czy samo funkcjonowanie windy jest zgodne z przepisami rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, a także przepisami z zakresu ochrony środowiska. Zjawisko hałasu jest bowiem uregulowane również między innymi w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396, z późn. zm. Nie można też wykluczyć, że w przypadku stwierdzenia niezgodności konstrukcji i wykonania budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. N. z przepisami regulującymi zasady ochrony środowiska właściwe będzie również rozstrzygnięcie organów inspekcji sanitarnej. 10. Wątpliwości Sądu wzbudziła również zmiana podstawy prawnej rozstrzygnięcia dokonana przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy uznał mianowicie, że zastosowanie art. 50-51 pr.bud. w rozpatrywanej sprawie jest niewłaściwe. Nie mamy bowiem do czynienia z sytuacją prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W związku z tym zdaniem organu odwoławczego należy zastosować art. 66 ust. 1 pkt 3 pr.bud., a więc przepis przewidujący obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości obiektu budowlanego. Godzi się przy tym zauważyć, że wskazany przepis dotyczy utrzymywania obiektów budowlanych w właściwym stanie technicznym, a nie legalności wybudowania przedmiotowego obiektu. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że organ odwoławczy nie powinien zmieniać prawnej kwalifikacji działań lub stanów rzeczy rozpatrywanych i ocenianych przez organ pierwszej instancji. Może to bowiem prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zmiana podstawy rozstrzygnięcia powoduje, że mamy do czynienia jakby z nową sprawą w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazanie innego przepisu prawa jako podstawy rozstrzygnięcia oznacza, że pojawiają się nowe okoliczności faktyczne i nowe wymagania prawne, które muszą być przedmiotem rozpatrzenia przez właściwe organy administracji. Stan prawny określonej sprawy jest przecież ściśle powiązany ze stanem faktycznym i vice versa. Niedopuszczalność zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy nie jest jednak bezwzględnym zakazem. W niektórych sprawach, zwłaszcza gdy kwalifikacja prawna przyjęta przez organ pierwszej instancji jest w sposób oczywisty błędna, zmiana podstawy prawnej przez organ drugiej instancji może być uznana za zgodną z prawem. Jednak dla oceny tej kwestii niezbędne jest precyzyjne ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, które mogą być istotne dla oceny kwalifikacji prawnej przyjętej przez organ pierwszej instancji, jak i kwalifikacji wskazanej przez organ odwoławczy. W rozpatrywanej sprawie powyższe zastrzeżenia i rozważania znajdują bezpośrednie zastosowanie. Wskazane wyżej uchybienie organów nadzoru budowlanego polegające na braku jednoznacznego ustalenia przyczyn hałasu oznacza bowiem, że powstają istotne wątpliwości co do prawidłowości prawnego zakwalifikowania stwierdzonych faktów, w szczególności przyczyn zwiększonego hałasu funkcjonującej windy, który to hałas jest rejestrowany w lokalu nr [...]. Organ nie sprawdził jednak, czy w badanej sprawie nie wystąpiła czwarta przesłanka wskazana w art. 50 ust. 1 pr.bud. Przepis ten nakazuje wszczęcie postępowania nadzorczego i wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych, jeśli są one lub były wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Gdyby więc okazało się, że istniejący budynek mieszkalny wielorodzinny, w którym znajduje się lokal mieszkalny nr [...] został wykonany niezgodnie z projektem budowlanym, wówczas zastosowanie art. 50-51 pr.bud. byłoby uzasadnione. 11. Mając na względzie powyższe uchybienia organów nadzoru budowlanego Sąd postanowił uchylić jedynie zaskarżone rozstrzygnięcie wydane przez [...] WINB. Nie ma bowiem uzasadnienia dla prowadzenia postępowania od początku, a więc również prowadzenia go przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Oczywiście w ponownym postępowaniu organ odwoławczy będzie zobowiązany uzupełnić zgromadzony materiał dowodowy, a więc przeprowadzić postępowanie w tym zakresie. W przekonaniu Sądu będzie to można w pełni wykonać zgodnie z art. 136 k.p.a. W ponownym postępowaniu [...] WINB doprowadzi do ustalenia tych okoliczności, które pozostały niejasne lub które budzą wątpliwości. Sąd ma tu na myśli zarówno ustalenie, czy hałas emitowany przez windę mieści się w prawnie określonych granicach i czy technicznie jest możliwe i rekomendowane zmniejszenie takiego hałasu poprzez zmiany konstrukcyjne lub funkcjonalne samej windy. Dopiero po ustaleniu takich okoliczności organ odwoławczy rozstrzygnie o najwłaściwszym sposobie wytłumienia ścian budynku mieszkaniowego, w którym mieści się lokal mieszkalny nr [...]. Organ odwoławczy weźmie również pod uwagę i starannie oceni żądanie skarżącej, aby ewentualne prace wygłuszające nie były prowadzone wewnątrz lokalu nr [...], ale wyłącznie na zewnątrz tego lokalu. Formalnie potraktowanie żądania skarżącej nie zasługuje bowiem na uznanie za prawidłowe między innymi ze względu na art. 8 § 1 k.p.a. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd nie przesądził ani o prawidłowości zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia dokonanej przez organ odwoławczy, ani też o właściwym sposobie usunięcia hałasu docierającego do sypialni zlokalizowanej w lokalu mieszkalnym nr [...]. W świetle zgromadzonego w aktach materiału dowodowego może to zrobić tylko [...] WINB jako organ drugiej instancji po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego i ponownym rozważeniu prawnej kwalifikacji ustalonych faktów. 12. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie I sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., czyli jak w pkt II sentencji wyroku.