VII SA/Wa 2801/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi A.O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. O. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r.. poz. 1257, dalej: ,,k.p.a.’’) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, dalej: ,,p.b’’), po rozpatrzeniu odwołania A. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. (dalej: "PINB") z dnia [...] sierpnia 2018 r. nakazującej A. O. rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia niezabudowanej działki ewid. nr [...] z obrębu [...], przy ul. K. w W. od strony działek ewid. nr [...] z obrębu [...] w W., składającego się z 18 stalowych słupków o wysokości 4,50 m i siatki typu tekstylnego – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że w dniu [...] kwietnia 2017 r., upoważniony przedstawiciel PINB (na skutek pisma M. F. z dnia [...] lutego 2017 r.), przeprowadził oględziny nieruchomości nr ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. K. w W., której ustalenia zawarł w protokole nr[...]. Następnie PINB, pismem z dnia [...] lutego 2018 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiocie zbadania zgodności budowy ogrodzenia na w/w działce. W dniu 8 maja 2018 r., przeprowadzono z udziałem stron postępowania oględziny przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., PINB nakazał inwestorowi – A. O. rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia niezabudowanej działki ewid. nr [...] z obrębu [...]przy ul. K. w W. od strony działek ewid. nr [...] i [...] z obrębu [...] w W. 2. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła A. O. W uzasadnieniu podniosła zarzut naruszenia: a) art. 7 k.p.a., 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, w szczególności protokołu kontroli z dnia [...] maja 2018 r., oraz uznanie, że wykonane na działce piłkochwyty są ogrodzeniem; b) §56 pkt 6 oraz §71 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu W. i W. (uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] października 2002 r., w zw. z art. 7a § 1 i 2 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie do urządzenia (piłkochwytów), które nie jest ogrodzeniem działki od strony sąsiada. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. 3. [...]WINB po rozparzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ocenie organu, decyzja organu powiatowego nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem ponownej oceny była decyzja PINIB nakładająca na A. O. nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodzenia niezabudowanej działki ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. K. w W. od strony działek ewid. nr [...] z obrębu [...] w W., składającego się z 18-stu stalowych słupków o wysokości 4,50 m i siatki typu tekstylnego. Organ wskazał, że z ustaleń PINB (ujętych w protokole z dnia [...] maja 2018 r.), sporządzonym na okoliczność oględzin wynikało, że na terenie ww. działki od strony działek ewid. Nr [...] i [...] z obrębu [...] w W. zamontowano ciąg 18 stalowych słupków o wysokości 4,50 m. pomiędzy którymi zawieszona jest siatka typu tekstylnego (sznurek) o oczkach 10 x 10 cm od strony działki ewid. nr [...] na łącznej długości ok. 50,90 m zamontowano 14 słupków w odległości 15 cm od istniejącego odgrodzenia, zaś od strony działki ewid. [...] na łącznej długości ok. 12,75 m zamontowano 4 słupki w odległości 30 cm od istniejącego ogrodzenia. Słupki oraz siatka zostały zamontowane w sierpniu 2016 r. jako piłkochwyty. Inwestorem była A. O. Organ II instancji powołał się na przepis art. 3 ust. 1 pkt 9 p.b., zawierający definicję legalną pojęcia urządzenia budowlanego, przez które należy rozumieć takie związane z obiektem budowlanym urządzenia techniczne, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Stwierdził przy tym, że ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym tylko w pewnych, określonych w art. 3 pkt 9 p.b. warunkach i okolicznościach. Kwalifikacja taka jest bowiem dopuszczalna wtedy tylko, gdy ogrodzenie jest związane z obiektem budowlanym i jednocześnie zapewnia możliwość korzystania z niego. Ustawa traktuje ogrodzenie jako urządzenie budowlane tylko pod warunkiem istnienia pewnego związku o charakterze funkcjonalnym pomiędzy istniejącym obiektem budowlanym, a powiązanym z nim ogrodzeniem, pełniącym w stosunku do niego rolę służebną. Organ wojewódzki zaznaczył jednocześnie, że realizacja ogrodzenia działki zabudowanej nie jest tożsama z wykonaniem ogrodzenia na działce niezabudowanej. W tej ostatniej powstaje bowiem obiekt budowlany. Natomiast ogrodzenie działki już zabudowanej jest urządzeniem technicznym, związanym z istniejącymi już na działce zabudowaniami. Zatem w przypadku budowy ogrodzenia na działce zabudowanej (bez wymaganego zgłoszenia), mają zastosowanie przepisy art. 50-51 p.b., gdyż takie ogrodzenie jest traktowane jako urządzenie budowlane. Natomiast w przypadku budowy ogrodzenia na działce niezabudowanej (bez wymaganego zgłoszenia), mają zastosowanie przepisy art. 49b p.b., gdyż takie ogrodzenie jest kwalifikowane jako obiekt budowlany. Powołał się na pismo M. F. z dnia [...] lutego 2017 r,. stanowiącego podstawę wszczęcia niniejszego postępowania, z którego wynika, że "działka nr [...] jest niezabudowaną działką właścicielem od niedawna jest Pani A. O. wynajmuje kilka domów jednorodzinnych na ulicy K. i K. Wszystkie domy przeznaczane są na cele prywatnego przedszkola i szkoły podstawowej z językiem angielskim [...] (ul. K.)". Zdaniem organu wojewódzkiego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym w odwołaniu, że sporna inwestycja nie służy odgrodzeniu wskazanej działki od jakiejkolwiek innej działki sąsiedniej, nie służy stworzeniu bariery komunikacyjnej, a tym samym w sensie logicznym nie pełni funkcji ogrodzenia. W p.b. brak jest legalnej definicji ogrodzenia. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazujące, że brak legalnej definicji ogrodzenia nakazuje rozumieć to pojęcie tak jak rozumie się je w potocznym języku. W związku z powyższym wskazał, że ogrodzenie to konstrukcja taka, jak płot. siatka lub mur, otaczająca jakieś miejsce, utrudniająca wejście na nie lub wyjście z niego. Ogrodzenie ma na celu ochronę przed dostępem osób trzecich lub zwierząt niemających prawa wstępu, gdy wstęp może stanowić dla nich zagrożenie lub gdy mogą wyrządzić na terenie szkody materialne. W złożonym do organu II instancji odwołaniu z dnia [...] września 2018 r. A. O. podkreśliła, iż sporne ogrodzenie spełnia funkcję piłkochwytów. tj. urządzeń do zatrzymywania piłek. Organ zaznaczył przy tym, że podstawową funkcją jaką jest zabezpieczenie przedostawania się piłek poza teren nieruchomości, nie wyklucza automatycznie funkcji wygrodzenia terenu, oraz stworzenia bariery w postaci siatki, bez znaczenia jest przy tym stanowisko, iż "siatka jest luźna i relatywnie nietrwała". P.b. (nie podając legalnej definicji ogrodzenia i nie wskazując wprost, iż dotyczy ogrodzeń nieruchomości), reguluje tym samym kwestie wszelkiego rodzaju wygrodzeń terenu. Zdaniem [...]WINB sporną inwestycję należy uznać za ogrodzenie, tj. wygrodzenie części terenu nieruchomości, na której znajduje się boisko. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b., budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Jak wynika z akt sprawy sporne ogrodzenie składa się z 18-stu stalowych słupków o wysokości 4,50 m, pomiędzy którymi zawieszona jest siatka typu tekstylnego (sznurek) o oczkach 10x10 cm. Ogrodzenie, będące przedmiotem postępowania, zostało zrealizowane bez wymaganego zgłoszenia, zatem zastosowanie mają przepisy art. 49b p.b. (rozbiórka obiektu budowlanego). Ewentualne wdrożenie procedury legalizacyjnej wymaga wstępnej oceny zgodności samowolnie zrealizowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Podstawowym bowiem warunkiem doprowadzenia do stanu zgodności z prawem jest stwierdzenie, iż określony obiekt budowlany może istnieć na danym terenie i sytuacja taka odpowiada wymaganiom istniejącego ładu przestrzennego. Negatywna ocena w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też w zakresie ogólnej zgodności z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, będzie skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę takiego obiektu budowlanego. Organ wskazał również na ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, rejonu ul. W. i W. uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] października 2002 r., zgodnie z którym teren działki ewid. [...] z obrębu [...] w W., na którym usytuowane jest sporne ogrodzenie znajduje się częściowo w strefie usług i zabudowy jednorodzinnej - oznaczonej na rysunku planu symbolem [...]. oraz częściowo w strefie zabudowy jednorodzinnej, oznaczonej symbolem [...]. Natomiast stosownie do § 56 pkt 6 oraz § 71 pkt 7 tego planu, całkowita wysokości ogrodzenia działki od strony sąsiada nie powinna być większa niż 180 cm. Zdaniem organu wojewódzkiego, w przedmiotowej sprawie sprawie nie zostały spełnione postawione przez ustawodawcę przesłanki, gdyż sporne ogrodzenie narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sporne ogrodzenie nie może zostać zalegalizowane w ramach procedury przewidzianej przez p.b., przy czym jeżeli nie istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego zobligowany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę zgodnie z art. 49b ust. 1 p.b., gdyż w obecnym stanie faktycznym przepisy prawa nie pozwalają organom nadzoru budowlanego na odstąpienie od nałożenia obowiązku rozbiórki. Organ odnosząc się do zarzutów odwołania (w zakresie oddalenia spornego ogrodzenia od granic działki) wyjaśnił, że bez wpływu pozostawał fakt, że sporne ogrodzenie wykonane jest od strony działki ewid. nr [...] w odległości 15 cm od istniejącego odgrodzenia, zaś od strony działki ewid. [...] w odległości 30 cm od istniejącego ogrodzenia tworząc ogrodzenie wewnętrzne. Ogrodzenia wykonane wewnątrz działki i ogrodzenia międzysąsiedzkie nie podlegają reglamentacji administracyjnej, chyba że mają wysokość powyżej 2,20 m lub mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W ocenie organu, określona przepisami dopuszczalna wysokość została przekroczona. W związku z tym tego typu wygrodzenie terenu podlegało ocenie pod względem zgodności z przepisami. Zdaniem organu odwoławczego, nie było podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji organu powiatowego, w związku z czym decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. 4. Skargę na powyższą decyzję [...]WINB z dnia [...] października 2018 r., wniosła A. O., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego i uznanie, że wykonane przez inwestora piłkochwyty są ogrodzeniem, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało to ustaleniem, że jako ogrodzenie są one niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i powinny być rozebrane; - art. 81a § 1 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego, tj. charakteru piłkochwytów na niekorzyść strony, skutkujące uznaniem ich za ogrodzenie niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, które należy rozebrać; - art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 49b ust. 1 p.b., poprzez jego błędne zastosowanie do inwestycji uznanej przez organ odwoławczy za "wygrodzenie części terenu nieruchomości, na której znajduje się boisko", tj. do urządzenia budowlanego związanego z obiektem budowlanym, przed rozważeniem czy do legalizacji takiego obiektu nie powinien być zastosowany tryb z art. 50-51 p.b.; skutkowało oceną piłkochwytów jako samodzielnego ogrodzenia niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie urządzenia przynależnego do boiska, zgodnego z tym planem; b) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 56 pkt 6 oraz § 71 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu W. i W. (uchwała Rady Gminy W. z dnia [...]października 2002 r., Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 296, poz. [...], w zw. z art. 7a § 1 i 2 K.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie do urządzenia (piłkochwytów), które nie jest ogrodzeniem działki od strony sąsiada; w szczególności na niezasadny zarzut niezgodności z planem miejscowym tej części piłkochwytów, która przebiega wzdłuż granicy z działką nr [...] (powyższa działka nie jest działką sąsiada, lecz jest również użytkowana przez inwestora). Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, o umorzenie postępowania administracyjnego, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. 1. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, nie zastępuje go w czynnościach (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt I FSK 2124/11). Z kolei przepis art. 3 §2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: P.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b i lit. c P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca prawo naruszają. 2. Istota sprawy w zasadzie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w przedmiotowej sprawie tzw. piłkochwyty stanowią "ogrodzenie" i można do nich stosować w pełni regulacje wskazane w przepisach ustawy p.b. oraz przepisach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego odnoszących się do wysokości "ogrodzeń" na danym terenie. Zdaniem organów, w przedmiotowej sprawie "piłkochwyty" są klasycznym ogrodzeniem o wysokości 4,5 m i w związku z tym niemożliwa jest ich legalizacja, gdyż z planu miejscowego wynika, że wysokość ogrodzeń w tym terenie nie może przekraczać 1,8 m. Przekroczenie wysokości jest zatem znaczne i oczywiste. W związku z tym zasadna jest decyzja nakazująca rozbiórkę, gdyż nie znajduje uzasadnienia wszczęcie procedury legalizacyjnej (art. 49 ust. 2 p.b.) ze względu na sprzeczność z planem miejscowym. Zdaniem Strony, "piłkochwyty" nie stanowią "ogrodzenia", gdyż są oddalone od właściwego ogrodzenia. Stanowią jedynie ogrodzenie wewnętrzne boiska. Inny jest też ich cel niż ogrodzenia właściwego. Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należy przyznać Stronie skarżącej a nie organom. 3. Z akt sprawy oraz rozstrzygnięć zapadłych w sprawie wynikają następujące okoliczności: - Skarżąca zainstalowała w sierpniu 2016 r. na niezabudowanej działce ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. K. w W. od strony działek ewid. nr [...] z obrębu [...] w W., tzw. piłkochwyty, składające się z 18 stalowych słupków o wysokości 4,50 m, pomiędzy którymi zawieszona jest siatka typu tekstylnego (sznurek) o oczkach 10 x 10 cm od strony działki ewid. nr [...] na łącznej długości ok. 50,90 m zamontowano 14 słupków w odległości 15 cm od istniejącego odgrodzenia, zaś od strony działki ewid. [...] na łącznej długości ok. 12,75 m zamontowano 4 słupki w odległości 30 cm od istniejącego ogrodzenia; - organy obu instancji uznały przedmiotowe "piłkochwyty" za "ogrodzenie" wskazując, że zostało ono zrealizowane bez wymaganego zgłoszenia, zatem zastosowanie mają przepisy art. 49b p.b. (rozbiórka obiektu budowlanego); - z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na terenie, gdzie którym usytuowane są "piłkochwyty" wynika, że całkowita wysokości "ogrodzenia" działki od strony sąsiada nie powinna być większa niż 180 cm (por. § 56 pkt 6 oraz § 71 pkt 7 powoływanego planu miejscowego) a wysokość "piłkochwytów" to 4,50 m. 4. Zdaniem Sądu, w pierwszej kolejności należy ustalić charakter i znaczenie "piłkochwytów" w kontekście uznania ich, bądź nie uznania za "ogrodzenie". Dopiero bowiem uznanie "piłkochwytów" za ogrodzenie może w konsekwencji powodować zastosowanie odpowiednich regulacji wynikających z p.b. lub przepisów wynikających z planu miejscowego. Nie można bowiem automatycznie przesądzać, że "piłkochwyty" zawsze stanowić będą "ogrodzenie" lub nigdy nie będą miały charakteru "ogrodzenia". Analiza taka musi odnosić się do każdorazowej oceny stanu fatycznego analizowanej sprawy. Generalnie można przyjąć, że "piłkochwyty" to konstrukcja zazwyczaj zawieszona na słupach oraz lince, która znajduje się na obiektach sportowych wokół całego boiska lub jedynie za bramkami lub też na części boiska. Jej głównym zadaniem jest zabezpieczanie przed przedostaniem się piłki (ewentualnie krążka) poza boisko i tym samym ochrona osób znajdujących się na trybunach czy też w pobliżu obiektu. Chroni również budynki, które są usytuowane w okolicy boiska czy też przyjeżdzające lub parkujące samochody. Piłkochwyty służą również zatrzymaniu piłki w celu szybkiego wznowienia gry bez przedłużania rozgrywek. Mogą być wykorzystywane praktycznie na każdym obiekcie sportowym. Niewątpliwie zwiększają komfort gry i zmniejszają ryzyko powstawania szkód wynikających z użytkowania obiektów sportowych. Dobrze zaprojektowane ogrodzenie i piłkochwyty nie tylko zwiększają komfort użytkowników boisk, ale również wpływają na bezpieczeństwo i komfort osób postronnych (spacerowicze, mieszkańcy sąsiednich posesji, uczestnicy ruchu drogowego). W praktyce, zazwyczaj ogrodzenie i piłkochwyty wskazywane i budowane są jako dwa odrębne elementy struktury boisk sportowych. Z kolei "ogrodzenie" nie jest objęte definicją legalną w p.b. Jakkolwiek prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji ogrodzenia, jednakże w potocznym rozumieniu chodzi niewątpliwie o oddzielenie działki od innych terenów, stanowiące barierę komunikacyjną (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 603/12). Zgodnie zaś z Uniwersalnym słownikiem języka polskiego (por. S. Dubisz (red.), Warszawa 2003, s. 180) pod pojęciem "ogrodzenie" należy rozumieć: "to, co ogradza jakiś teren, np. płot, parkan, mur". Czyli jest to konstrukcja otaczająca jakiś teren, np. płot, siatka lub mur, utrudniająca wejście lub wyjście (por. wyrok WSA w Kielcach z 30 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 776/10). Zgodnie z językowymi regułami znaczeniowymi należy zatem uznać, iż ogrodzeniem jest każda związana z podłożem konstrukcja, która wzajemnie oddziela od siebie poszczególne działki. Oddzielając, konstrukcja taka ustanawia przeszkodę, która jakkolwiek w różnym stopniu, funkcjonalnie stanowi ograniczenie w dostępności ogrodzonej działki (por. wyrok WSA w Gliwicach z 2 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 292/05). Przepis art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b. odnosi się do ogrodzenia, jako urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b. Dla zakwalifikowania robót budowlanych jako polegających na budowie ogrodzenia, nie ma też znaczenia ani rodzaj materiałów, czy sposób posadowienia ogrodzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 345/12). Niewątpliwie "ogrodzenie" powinno stanowić urządzenie mające na celu ochronę obiektu budowlanego przed dostępem np. osób trzecich czy zwierząt. Z tego punktu widzenia wymagania takiego urządzenia spełni zarówno płot składający się z elementów drewnianych czy metalowych jak i mur. Ponieważ jednak z oczywistych względów mur może pełnić także inne role (np. muru oporowego), zatem celem stwierdzenia czy stanowi on "ogrodzenie" istotne jest ustalenie jaka jest rzeczywista funkcja takiego muru (por. wyrok WSA w Szczecinie z 8 września 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 156/16), jak i każdego innego elementu mogącego taką funkcję pełnić. 5. Wskazać trzeba, że zarówno rozpoczęcie, jak i prowadzenie robót budowlanych jest co do zasady możliwe jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązek ten wynika z art. 28 ust. 1 p.b. Od zasady tej istnieją jednak wyjątki. Niektóre z nich, takie jak przykładowo budowa ogrodzeń wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b., to jest do wysokości 2,20 m, nie wymagają w ogóle akceptacji organu architektoniczno-budowlanego. W przepisie tym nie ograniczono obowiązku uprzedniego zgłaszania budowy ogrodzeń tylko do przypadku, gdy budowa ta obejmowała ogrodzenie od strony drogi publicznej. Ustawodawcy w tym przepisie chodziło o drogę jako miejsce publiczne, tj. miejsce powszechnie dostępne (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 921/16). Z kolei ogrodzenia międzysąsiedzkie nie podlegają reglamentacji administracyjnej, chyba, że posiadają wysokość powyżej 2,20 m (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 832/17). Zgodnie z art. 3 pkt 9 p.b. urządzeniem budowlanym są urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Zatem ogrodzenie może być uznane za urządzenie budowlane. Jednak w zależności od konkretnego stanu faktycznego ogrodzenie może być zaliczone do urządzeń budowlanych (gdy jest związane funkcjonalnie z innym obiektem budowlanym), tzn. służy do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, albo też do budowli - wówczas, gdy jest realizowane jako odrębny samodzielny obiekt budowlany (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 7/16). Przykładowo budowa ogrodzenia na działce, która nie ma charakteru zabudowanego nakazuje uznanie go za obiekt budowlany, a nie urządzenie budowlane (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2013 II OSK 458/12). Urządzeniem budowlanym jest ogrodzenie zapewniające użytkowanie danego obiektu budowlanego, które bez tego obiektu nie spełniałoby swojej funkcji technicznej. Nie jest nim ogrodzenie działki niezabudowanej, będące samodzielną inwestycją niepowiązaną z innym obiektem budowlanym. Stanowi wówczas odrębny obiekt budowlany (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1879/17). 6. Zdaniem Sądu, z zestawienia obu pojęć: "piłkochwyty" i "ogrodzenie" wynika, że "piłkochwyty" mogą być uznane za "ogrodzenie", ale jedynie wówczas, gdy pełną właśnie faktyczną rolę właściwego "ogrodzenia" (np. gdy zgodnie z projektem budowlanym "piłkochwyty" stanowią jednocześnie zewnętrzne odgraniczenie boiska czy całego terenu sportowo-rekreacyjnego). Mogą być także traktowane jako odrębne urządzenia sportowe. Konieczna jest zatem w każdej sprawie konkretna analiza funkcji takich rozgraniczeń (konstrukcji i celu ich zastosowania w kontekście innych okoliczności faktycznych). Jeżeli zatem "piłkochwyty" pełniąc podwójną rolę - ułatwiają rozgrywki sportowe i stanowią "ogrodzenie" – tzn. uniemożliwiają wejście na teren, zabezpieczają przed dostępem z zewnątrz (tworząc zewnętrzne ogrodzenie), stanowią wyraźną barierę komunikacyjną i oddzielają działki od innych terenów – można je uznać z "ogrodzenie" o którym mowa w przepisach ustawy p.b. W analizowanej sprawie tak jednak nie jest. Zdaniem Sądu, nie można natomiast uznać "piłkochwytów" za "ogrodzenie" – tak jak w przedmiotowej sprawie - gdy: - stanowią w rzeczywistości "ogrodzenie wewnętrzne" (taką też nomenklaturę zasadnie przyjął organ w decyzji I instancji, ale już rozstrzygnięcie w tym zakresie było błędne), gdyż są zbudowane od 15 cm do 30 cm od istniejącego ogrodzenia właściwego (zewnętrznego); - ich konstrukcja jest w kształcie litery "L" (osłania jedynie dwie działki sąsiednie) co nie uniemożliwia wejścia na działkę nr [...], czyli trwale nie odgradza całego terenu; - celem ich zastosowania nie jest odgradzanie działek od działek sąsiednich w sposób trwały i uniemożliwiający wejście na ogradzany teren ale cel jest związany z komfortem i bezpieczeństwem różnych wydarzeń sportowych (zarówno osób w nich uczestniczących jak i osób postronnych); - "piłkochwyty" nie stanowią samodzielnego "ogrodzenia" a są elementem "przynależnym" do boiska i funkcjonują niezależnie od ogrodzenia właściwego. 7. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie nie znajdą zatem zastosowania przepisy §56 pkt 6 oraz § 71 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu W. i W. (uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] października 2002 r., Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 296, poz. 7763). Przedmiotowe "piłkochwyty" nie bowiem stanowią "ogrodzenia" o którym mowa w tej regulacji. Zatem w niniejszej sprawie błędnie zastosowano § 56 pkt 6 oraz § 71 pkt 7 wskazanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jedynie na marginesie można wskazać, że niektórych planach zagospodarowania przestrzennego "piłkochwyty" są w sposób wyraźny nazwane i dopuszczalne (por. np. § 21 ust. 2 pkt 4 uchwały Nr 516.XXXVI.2017 Rady Miasta C. z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w C., w dzielnicach T. i P., obejmującego rejon P. C., pomiędzy ulicami: K. i K., zgodnie z którym: "(...) przy zagospodarowaniu terenu dla potrzeb realizacji terenowych obiektów sportowych dopuszcza się urządzenia w formie ażurowych ogrodzeń (piłkochwyty) o wysokości do 6,0 m"). 8. W ocenie Sądu, słuszne są zatem zarzuty Strony wskazujące na naruszenie art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego i uznanie, że wykonane przez inwestora "piłkochwyty" są "ogrodzeniem". Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 993/18). Zasadne jest również twierdzenie Strony o naruszeniu art. 81a § 1 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego (charakteru i cel "piłkochwytów") na niekorzyść strony, skutkujące uznaniem ich za "ogrodzenie" niezgodne z regulacjami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Przez rozstrzyganie wątpliwości "na korzyść strony" w rozumieniu normy z art. 81a § 1 k.p.a. należy rozumieć wybór takiego sposobu oceny zebranego materiału dowodowego, przy którym prawa strony są najpełniej chronione (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 714/17). 9. Mając to na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach obejmujących wpis od skargi 500 zł oraz koszty zastępstwa procesowego (w kwocie 480 zł i 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).