VII SA/Wa 2782/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki asesor WSA Paweł Konicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. T. i G. T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 września 2023 r. znak: DOR.7101.73.2023.ANM w przedmiocie uchylenia postanowienia oddala skargę

Przedmiotem skargi A. T. i G. T. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 września 2023 r. (znak: DOR.7101.73.2023.ANM), utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z [...] lipca 2023 r. (nr [...]) o odmowie uchylenia ostatecznego postanowienia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] czerwca 2011 r. (zmienioną decyzją z [...] maja 2012 r.) Starosta L. zatwierdził A. i G. T. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w obrębie nr [...] L. Pismem z 15 stycznia 2016 r. organ nadzoru budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zgodności realizacji budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego na ww. działce. Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) nakazał skarżącym wstrzymanie prowadzenia robót polegających na budowie muru oporowego położonego na działce nr [...] w obrębie nr [...] miasta L. od strony działki nr [...] obręb [...] miasta L. oraz od strony działki nr [...] obręb [...] miasta L., zabezpieczenie terenu wokół obiektu i umieszczenie tablic ostrzegawczych o zakazie przebywania w obrębie budowy oraz w terminie do 31 sierpnia 2018 r. przedstawienie: 1) zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy L. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu, 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do 31 października 2018 r., w pozostałym zakresie utrzymał postanowienie w mocy. Wyrokiem z 16 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 858/18) oddalił skargę A. T. na powyższe postanowienie z [...] kwietnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II OSK 1244/19) oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Pismem z 10 marca 2023 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2018 r., wskazując na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i załączone do wniosku opinię geotechniczną sporządzoną przez inż. J. J. (grudzień 2022 r.) oraz opinię techniczną sporządzoną przez mgr inż. R. N. (23 lutego 2023 r.), które w jej ocenie stanowiły nowe okoliczności sprawy. Postanowieniem z [...] kwietnia 2023 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ww. postanowienie z [...] kwietnia 2018 r., wskazując, że wniosek został złożony w terminie, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a., została w nim wskazana przyczyna wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz pochodzi on osoby mającej czynną legitymację procesową. Postanowieniem z [...] lipca 2023 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. odmówił uchylenia ostatecznego postanowienia z [...] kwietnia 2018 r., stwierdzając, że przedstawione przez wnioskodawcę nowe okoliczności nie są okolicznościami faktycznymi istotnymi dla sprawy i nie wpływają na treść rozstrzygnięcia sprawy, bowiem nie można w sposób odmienny określić podstawy faktycznej wydanego postanowienia, a w konsekwencji inaczej rozstrzygnąć merytorycznie sprawę. Postanowieniem z 18 września 2023 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Jak wskazał organ odwoławczy, przedmiotem przedłożonej w sprawie opinii technicznej z 23 lutego 2023 r. jest kwestia "możliwości zmiany geometrii murów oporowych bądź ich likwidacji". W opinii stwierdzono, że "na podstawie sporządzonej Opinii Geologicznej podłoża wokół domu nie ma możliwości utrzymania stabilnych skarp naturalnych w przypadku rozebrania murów oporowych. Próba rozebrania murów będzie skutkowała katastrofą budowlaną obejmującą obsunięcie gruntu i poprzez niestabilność podłoża pod fundamentami budynku, również i samego budynku. W związku z powyższym wykonywanie jakichkolwiek prac mogących doprowadzić do destabilizacji gruntu nasypowego (np. poprzez zmianę geometrii murów oporowych lub ich rozbiórkę) może doprowadzić do powstania osuwiska a więc wprost do opisanej powyżej katastrofy budowlanej. Wykonywanie jakichkolwiek prac budowlanych związanych z istniejącymi murami oporowymi bądź ich rozbiórka jest zabronione". Jak wskazał organ odwoławczy, w ww. opinii brak jest stwierdzenia, że mur oporowy jest zintegrowany z budynkiem mieszkalnym. Z opinii wynika, że rozebranie muru oporowego będzie skutkowało obsunięciem budynku mieszkalnego, co stanowiłoby katastrofę budowlaną. W takim więc sensie mur oporowy i budynek mieszkalny są ze sobą powiązane, co nie zmienia jednak faktu, że każdy z tych obiektów stanowi odrębną konstrukcyjnie całość z punktu widzenia techniczno – budowlanego. Mur oporowy nie jest połączony z budynkiem mieszkalnym i stanowi samodzielną całość. Integralne połączenie obiektów, to takie, którego nie da się podzielić, lub w których nie można konwencjonalnie wydzielić części. W niniejszym przypadku zarówno budynek mieszkalny jak i mur oporowy mogą funkcjonować samodzielnie. Pomimo tego, że mur oporowy pełni rolę zabezpieczenia terenu, na którym posadowiony jest budynek mieszkalny, pełni on odrębną funkcję. W tym stanie rzeczy właściwym trybem legalizacji popełnionej samowoli budowlanej był tryb uregulowany w art. 48 Prawa budowlanego, o czym już prawomocnie przesądziły orzekające w sprawie Sądy. Tymczasem postępowanie wznawia się, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przesłanka ta zachodzi wówczas, gdy ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody łącznie spełniają następujące cechy: są nowe, istniały w dniu wydania decyzji, są istotne dla sprawy, nie były znane organowi wydającemu decyzję. Zdaniem skarżącej zintegrowanie muru oporowego z istniejącym budynkiem mieszkalnym powoduje, że właściwym trybem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego powinien być art. 51 Prawa budowlanego a nie art. 48. W ocenie organu odwoławczego kwestia kwalifikacji przedmiotowego muru oporowego była przedmiotem sporu, rozstrzygniętego wyrokiem NSA z 28 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II OSK 1244/19), w którym stwierdzono, że wykonanie budowli w postaci muru oporowego nie stanowiło odstępstwa od pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego, ale wykonanie obiektu poza zakresem udzielonego pozwolenia. W związku z tym, że na wykonanie takiego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę, to wobec jego braku zastosowanie znalazł art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Przywołane z kolei przez skarżącą orzecznictwo dotyczyło innych stanów faktycznych niż ma to miejsca w niniejszej sprawie. Okoliczności wynikające z przedłożonej opinii technicznej nie mogą stanowić podstawy do zmiany kwalifikacji wykonanych samowolnie robót budowlanych, jako podlegających regulacji z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Także przedstawione w opinii skutki ewentualnej rozbiórki murów nie uzasadniają uchylenia postanowienia w postępowaniu wznowieniowym. Tym samym, wskazywana przez skarżącą okoliczność stanowiąca uzasadnienie wniosku o wznowienie postępowania, nie ma waloru istotności dla sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Skargę na powyższe postanowienie złożyli A. T. i G. T., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie 1. art. 153 i 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) polegające na uznaniu, że zakres związania sądu powagą rzeczy osądzonej dotyczy wyłącznie nowych okoliczności stanu faktycznego, która nie była Sądowi znana, podczas gdy uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zawężała w ten sposób powagi rzeczy osądzonej wyroków wydawanych przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne, co ma znaczenie dla niniejszej sprawy i uznania zakresu res iudicata; 2. art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. polegające na wydaniu postanowienia, które jest nieprzekonywujące i nie uwzględnia istoty sprawy i bazuje na błędnej ocenie dowodów uznając, że przedstawione opinie nie mają istotnego znaczenia w sprawie, tymczasem jednocześnie organ nie przedstawił jakiejkolwiek merytorycznej kontrargumentacji w tym zakresie i pominął konieczność uwzględnienia szczególnych okoliczności niniejszej sprawy; 3. art. 8 § 1 i 11 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia i uznaniu, iż nie doszło do naruszenia art. 151 w zw. z art. 144 i 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i wydanie postanowienia odmawiającego uchylenia ostatecznego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2018 r. wobec uznania, że brak jest zintegrowania między murem oporowym a budynkiem mieszkalnym i sprowadzenie meritum sprawy ponownie do kwestii oddzielności obiektów budowlanych i ich niezależności od siebie, podczas organ nie poddał analizie kwestii braku odrębności technicznej obiektów oraz konsekwencji z tego wynikających. Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw wg norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że w toku postępowania mającego na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem zgodnie z zaleceniem architekta zlecili wykonanie opinii geodezyjnej oraz konstrukcyjnej istniejącego muru oporowego. Z treści uzyskanej opinii technicznej dowiedzieli się, że wybudowany mur oporowy jest kluczowy dla bezpiecznego funkcjonowania i istnienia domu mieszkalnego, bowiem w przypadku ingerencji w strukturę muru, jego przebudowę bądź rozbiórkę z wysokim stopniem prawdopodobieństwa, jeśli nie pewnością dojdzie do katastrofy budowlanej - utraty statyki przez dom mieszkalny. Okazało się zatem, że technicznie obiekty są ze sobą zintegrowane. Po uzyskaniu tej informacji skarżący postanowili złożyć wniosek o wznowienie postępowania, bowiem uzyskana informacja stanowiła okoliczność, która miała istotne znaczenie dla sprawy, istniała w dniu wydawania decyzji w zakresie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, jednak nie została wzięta pod uwagę. Gdyby informacja ta została wzięta pod uwagę, właściwym trybem do rozpoznania sprawy byłyby przepisy art. 50 i nast., a nie art. 48 Prawa budowlanego. I choć organ odniósł się do podniesionego zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. to jednak przedstawił jedynie własną argumentację, która w ogóle nie odnosiła się do kwestii podniesionych w zażaleniu. W żadnym zaś zakresie nie odnosi się do uchwały 7 sędziów NSA oraz glosy do tej uchwały, która niewątpliwie ma znacznie większą moc prawną niż pojedyncze wyroki. Właściwy tryb postępowania w sprawie, o którym orzekał NSA w wyroku II OSK 1244/19 nie uwzględniał okoliczności podnoszonych obecnie przez skarżących (kwestie techniczne i konstrukcyjne). Skarżący podnoszą także, że organ II instancji dokonał błędnej oceny przedstawionej opinii technicznej, bowiem z jej treści jednoznacznie wynika, że mur oporowy jest zintegrowany z budynkiem mieszkalnym. Nie powstałby on, gdyby nie wybudowano budynku mieszkalnego i jednocześnie budynek mieszkalny nie mógłby istnieć bezpiecznie bez muru oporowego. Nie powinno budzić najmniejszej wątpliwości, że z opinii technicznej i geodezyjnej, których wartość merytoryczna nie została zakwestionowana, jednoznacznie wynika, że w tym przypadku rozbiórka muru doprowadzi do istotnej ingerencji w budynek mieszkalny, bowiem doprowadzi do jego zawalenia się. Podsumowując, skarżący uznali, że organ powinien dokonać analizy niniejszej sprawy uwzględniając fakt, że nie można mówić o zupełnej samodzielności obiektów, a tym samym wykluczyć z góry ich zintegrowanie. Przykładem najlepiej obrazującym funkcjonowanie dwóch oddzielnych obiektów budowlanych, które są w sposób nierozerwalny związane z sobą w kontekście bezpieczeństwa użytkowania, są mury oporowe zabezpieczające skarpy wzdłuż dróg. Odpowiedź na skargę wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – zwanej dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, niebędąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że skarga jest niezasadna. Podkreślić należało, że niniejsze postępowanie prowadzone było w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, tj. wznowieniowa postępowania. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym wydano decyzję, było dotknięte przynajmniej jedną z kwalifikowanych wad procesowych (przesłanek wznowienia), wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. W związku z tym, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, przesłanki wznowienia podlegają ścisłej wykładni. Katalog podstaw wznowienia postępowania został enumeratywnie wyliczony w przepisach art. 145 – art. 145b K.p.a. Podkreślić również należy, że samo złożenie wniosku o wznowienie nie prowadzi do wszczęcia postępowania. Zanim bowiem dojdzie do wznowienia postępowania w konkretnej sprawie muszą zostać zweryfikowane przesłanki jego dopuszczalności. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną można podzielić na dwie fazy. Pierwsza z nich polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia, a w efekcie wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.) lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). Ocena formalnych podstaw wznowienia sprowadza się do badania, czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę, czy powołuje ona podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania określony w art. 148 § 1 K.p.a. Przepisy art. 145 – art. 152 K.p.a. stosuje się odpowiednio do postanowień, od których przysługuje zażalenie z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 wydaje się postanowienie (por. art. 126 K.p.a.). Ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy wnioskodawca spełnił ww. warunki formalne, organ wznowił postępowanie, przechodząc do drugiego etapu postępowania, a więc zbadania zasadności żądania wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem: "[w] sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi , który wydał decyzję". Zaistnienie tej przesłanki skarżący upatrywali w przedłożonych wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania opinii geotechnicznej autorstwa inż. J. J. (grudzień 2022 r.) i opinii technicznej nt. możliwości zmiany geometrii murów oporowych bądź ich likwidacji autorstwa mgr inż. R. N. (23.02.2023 r.). Obie te opinie, jak wynika ze wskazanych dat ich sporządzenia, zostały opracowane po wydaniu postanowienia z [...] kwietnia 2018 r., a więc nie stanowiły nowych dowodów istniejących w dniu wydania tego postanowienia. Zauważyć należy, że problem istotnych okoliczności faktycznych wynikających z opinii biegłego sporządzonej po wydaniu decyzji ostatecznej lub jak w okolicznościach niniejszej sprawy postanowienia jest złożony. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lipca 2015 r. (sygn. akt II OSK 2863/13), przedstawienie po zakończeniu postępowania nowego dowodu w postaci opinii zawierającej odmienną ocenę stanu faktycznego, od tej na której opierał się organ wydający decyzję, należy uznać za istotną dla sprawy mimo tego, że sam dowód (opinia) nie może być podstawą wznowienia postępowania, gdyż nie istniała w dniu wydania decyzji. Natomiast za podstawę taką uznaje się nowe fakty z tej opinii wynikające. W tej mierze takie stanowisko jest dominujące zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012, s. 560 oraz M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2009, s. 720 i powołane w tych komentarzach orzeczenia sądów administracyjnych - w szczególności wyrok NSA z 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05). Na gruncie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie można utożsamiać nowej okoliczności faktycznej z nowym dowodem. Opinia biegłego, wydana po wykonaniu decyzji w postępowaniu zwykłym nie może być uznana za nowy dowód stanowiący podstawę do wznowienia postępowania, gdyż nie istniał on w dniu wydania decyzji. Jeśli natomiast w ocenie strony żądającej wznowienia postępowania w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, to okolicznością taką nie może być sam fakt wydania opinii, lecz fakty z opinii tej wynikające, które nie były znane organowi wydającemu rozstrzygnięcie, bez względu czy brak wiedzy organu o tych faktach nastąpił w wyniku jego zaniedbań, czy też bez jego winy (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 2246/16 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić także należy, że nowa okoliczność musi być istotną dla sprawy (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), a więc mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie zapadłaby decyzja (postanowienie) co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego, przy czym wystarczające jest prawdopodobieństwo wydania takiej decyzji (por. wyroki NSA z 8 czerwca 2000 r. sygn. akt V SA 1885/99, 7 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 429/06). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należało, że przedłożone w sprawie opinie nie mają ww. cechy istotności, bowiem – jak trafnie zauważa organ odwoławczy – nie podważają one dokonanej wcześniej kwalifikacji prawnej budynku mieszkalnego i muru oporowego jako odrębnych obiektów budowlanych. Oczywistym pozostaje związek funkcjonalny między tymi obiektami, który nie był kwestionowany w prowadzonym postępowaniu jurysdykcyjnym ("zwykłym"). Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku 16 stycznia 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 858/18), mur oporowy ze względu na różnice w poziomie terenu, które występują od strony działek nr [...] i [...], zabezpiecza przed osuwaniem się ziemi oraz przenosi obciążenie poziome napierającego gruntu z nasypu powstałego w wyniku wprowadzonych zmian z ukształtowaniu terenu działki nr [...], na której realizowany jest budynek mieszkalny. Nie była jednak kwestionowana podstawowa okoliczność, dotycząca wykonania tegoż muru w sytuacji, w której projekt zagospodarowania terenu nie przewidywał wykonania nasypu i wprowadzenia zmian w ukształtowaniu terenu. Jak wyjaśniał to Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym uprzednio w sprawie wyroku z 28 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II OSK 1244/19): "[z]agospodarowanie terenu nie obejmowało wykonania muru oporowego, gdyż wykonanie robót budowlanych z zachowaniem rzędnych wynikających z projektu zagospodarowania terenu nie uwzględniało ewentualnego osuwania się ziemi". Z tego też względu NSA jako prawidłowe uznał stanowisko organów oraz Sądu pierwszej instancji, że wykonanie budowli w postaci muru oporowego nie stanowiło odstępstwa od pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego, ale wykonanie obiektu poza zakresem udzielonego pozwolenia. Skoro na wykonanie takiego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę, trafne było zastosowanie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazując na powyższe, uznać należało, że przedstawione we wniosku o wznowienie postępowania opinie pozostają bez związku z ww. oceną prawną, gdyż dotyczą konsekwencji rozebrania muru oporowego i niebezpieczeństwa obsunięcia budynku. Tymczasem – co należy wyraźnie podkreślić – postanowienie, które jest przedmiotem postępowania wznowieniowego, nie nakładało na skarżących obowiązku jego rozebrania, ale wszczynało postępowanie legalizacyjne. Na jego podstawie nałożono na inwestorów obowiązek wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie muru oporowego, dokonania stosownych zabezpieczeń oraz przedstawienia wskazanej dokumentacji celem legalizacji (doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem) muru oporowego, a nie jego rozebrania. I chociaż postępowanie to może zakończyć się nałożeniem obowiązku rozbiórki, to jednak kontrolowane we wznowionym postępowaniu postanowienie, nie dotyczyły tego rodzaju obowiązku. Z tego też względu organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo przyjął, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie uchylenia ostatecznego postanowienia z [...] kwietnia 2018 r. Z tego też względu nie można było podzielić postawionego w skardze zarzutu naruszenia art. 8 § 1, art. 11, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. i art. 151 w zw. z art. 144 i 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Podkreślić natomiast należało, że w postępowaniu wznowieniowym organ prowadzi postępowanie w ograniczonym zakresie, tj. w zakresie podstaw żądania wznowienia postępowania, a nie ocenia od nowa wszystkich okoliczności sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu jurysdykcyjnym. Stąd też nie można było domagać się od organu, aby poddał analizie kwestię braku odrębności technicznej obiektu oraz konsekwencji z tego wynikających tym bardziej, że jak podkreślano powyżej, konsekwencją nie jest orzeczenie o nakazie rozbiórki. Z tego też względu jako niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu organ administracyjny dokonał pełnej oceny okoliczności niniejszej sprawy z uwzględnieniem nadzwyczajnego trybu prowadzonego postępowania. Jako niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 153 i art. 134 P.p.s.a. Słusznie organ uznał swoje związanie zapadłymi w sprawie wcześniej wyrokami tak Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, co znajduje wyraźnie umocowanie w normie art. 170 P.p.s.a. Z kolei przywoływana w uzasadnieniu skargi uchwała składu 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 6/09) odnosi się do innego trybu postępowania – stwierdzenia nieważności decyzji i nie znajdowała zastosowania w sprawie, w przeciwieństwie do wiążących w sprawie, zapadłych uprzednio wyroków sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., gdyż jej przedmiot skargi stanowiło postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.