VII SA/Wa 2743/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie: sędzia WSA Iwona Ścieszka (sprawozdawca), asesor WSA Wojciech Białogłowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. F. sp.k. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2025 r. znak: KOC/3697/Ar/25 w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz F. sp. z o.o. F. sp.k. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z 19 sierpnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] z [...] maja 2025 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek F. sp. z o.o. F. sp.k. złożony 30 kwietnia 2025 r. i uzupełniony 21 maja 2025 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, naziemnymi miejscami postojowymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...]m. [...], do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium zgodziło się z Zarządem Dzielnicy [...] Miasta [...] o konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek F. sp. z o.o. F. sp.k. do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm.), dalej: u.p.z.p. Zdaniem organu, ustalenie warunków zabudowy dotyczy bowiem obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Odwołując się do treści art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w brzmieniu dotychczasowym, Kolegium wyjaśniało, że studium określa m.in. obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania. Jak wynika z art. 10 ust. 3a i 3b tej ustawy, lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 na obszarach wskazanych w studium, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie Spółka wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, naziemnymi miejscami postojowymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki ew. nr [...] z obrębu [...]położonej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy B. Planowana inwestycja jest zlokalizowana na obszarze, który zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy, uchwalonym przez Radę Miasta [...] Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2006 r. (z późniejszymi zmianami), oznaczony jest symbolem C/UH.20 stanowiącym tereny wielofunkcyjne, przeznaczone m.in. do lokalizacji funkcji handlowej powyżej 2000 m2. Tym samym, na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. obszar ten objęty został obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego. Uwzględniając powyższe Kolegium wskazało, iż w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do zawieszenia postępowania, bowiem wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Wydanie w tych okolicznościach decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze złożonej na powyższe postanowienie F. sp. z o.o. F. sp. k. reprezentowana przez adwokata podniosła następujące zarzuty: obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym przez jego błędną wykładnię i uznanie, że dla obszaru określonego w studium jako obszar wielofunkcyjny istnieje obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania, obrazę przepisów prawa materialnego, a to uchylonego art. 9 u.p.z.p. w zw. z postanowieniami zawartymi na str. 113 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. [...] (tekst ujednolicony przyjęty na podstawie Uchwały [...] Rady m[...] ; dalej: Studium) przez błędną wykładnię uchylonego przepisu art. 9 u.p.z.p. i uznanie, że Studium wprowadza obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla tego terenu; obrazę przepisów procedury mającą wpływ na wynik sprawy, a to art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieuprawnionym zawieszeniem postępowania, a to przez uznanie, że dla terenu objętego wnioskiem istnieje obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego i wobec tego zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, mimo że dla tego terenu nie istnieje obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego; obrazę przepisów procedury, a to art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonego wadliwego postanowienia; obrazę przepisów procedury, a to art. 107 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. przez nie zawarcie w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego uzasadnienia prawnego tego postanowienia, co uniemożliwia kontrolę sądowoadministracyjną zaskarżonego orzeczenia; naruszenie przepisu art. 7a §1 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Mając powyższe na względzie skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji; przeprowadzenie rozprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie oraz zasądzenie rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W ocenie Spółki chybione jest powoływanie się przez organ odwoławczy na przepisy art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. - a to z tej przyczyny, że żaden z tych przepisów nie przewidywał obowiązku sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów, w których studium dopuszcza obiekty handlu wielopowierzchniowego. Przepis ust. 3a zezwalał gminie na wyznaczenie takich obszarów - ale musiało to nastąpić w studium; przepis ust. 3b ustalał, że w braku planu zagospodarowania przestrzennego wielkopowierzchniowy obiekt handlowy nie może powstać. Nie oznaczało to natomiast obowiązku sporządzenia planu dla takiego obszaru. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 11 marca 2026 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymując stanowisko zawarte w skardze wywodził, że w innej sprawie prowadzonej przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie organ ten w tożsamych okolicznościach faktycznych uznał, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w trybie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wydanych w sprawie postanowień wykazała, że rozstrzygnięcia te naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Istota sprawy dotyczyła zagadnienia, czy w zaistniałych okolicznościach sprawy ziściły się, wskazane w art. 62 ust. 2 u.p.z.p., przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. A dalej: czy wskazanie sposobu zagospodarowania obszaru przestrzeni w studium, które wiąże gminę w zakresie dalszych prac planistycznych i przesądza o obowiązku sporządzenia planu miejscowego, w każdej sytuacji skutkuje koniecznością zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy. Należy zatem zaznaczyć, że w myśl art. 62 ust. 2 u.p.z.p. jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Przepis ten pozwala zapobiec dopuszczeniu zabudowy wykluczającej w przyszłości użytkowanie określonego terenu w zgodzie z funkcją wyznaczoną w aktach planistycznych. Jeżeli więc ustalone warunki zabudowy mogłyby uniemożliwić realizację przewidzianego w studium ukształtowania przestrzeni urbanistycznej to racjonalnym jest wstrzymanie się z ich wydaniem do czasu uchwalenia planu miejscowego. Zgodnie z art. 14 ust. 7 u.p.z.p., plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne, co nawiązuje do przypadków stanowiących wyjątek od ogólnej zasady swobody polityki planistycznej prowadzonej przez gminę. Działając na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. organ administracji rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na terenie nieobjętym planem miejscowym, obligatoryjnie więc zawiesza postępowanie, jeśli dla tego obszaru istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Zawieszenie następuje w takim przypadku do czasu uchwalenia planu miejscowego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi wynikać z przepisów szczególnych, które w sposób jednoznaczny, nie budzący żadnych wątpliwości nakazują uchwalić plan miejscowy dla danego obszaru. Przepis art. 62 ust. 2 u.p.z.p. może mieć zatem zastosowanie, jeżeli konkretny przepis obowiązującego prawa stanowi o obowiązku uchwalenia dla konkretnego terenu planu zagospodarowania przestrzennego. Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przez przepisy odrębne, o których mowa w art. 14 ust. 7 u.p.z.p. należy rozumieć przepisy zawarte w innych aktach ustawowych, które dla określonych rodzajów terenów wymagają sporządzenia planu (por. m.in.: wyroki NSA z: 21 września 2023 r., sygn. akt II OSK 2065/22, ONSAiWSA Nr 3/2024, poz. 31; 16 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 613/22, LEX nr 3821059; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2202/22, CBOSA). Podstawą do ustalenia obowiązku sporządzenia planu miejscowego są więc przepisy ustaw materialnego prawa administracyjnego. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1987/20, CBOSA) W doktrynie wskazuje się, że art. 62 ust. 2 u.p.z.p. będzie miał zastosowanie wyłącznie w sytuacji gdy obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika z ustawy. Stąd w obowiązującym stanie prawnym brak jest przesłanki aby zapis studium [...] traktować jako obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy (por. Kociński C., Zawieszenie postępowania lokalizacyjnego, Opublikowano: NZS 2006/5/86). W wyroku zaś z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2202/22 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że przepisem odrębnym, w rozumieniu art. 14 ust. 7 u.p.z.p., nie jest art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Wskazuje on elementy treści studium, które jako akt kierownictwa wewnętrznego, określający politykę przestrzenną gminy, nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego (zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium nie jest aktem prawa miejscowego), a więc nie może kształtować prawnej sytuacji jednostek oraz innych podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego też względu również studium nie może być postrzegane w kategoriach przepisów odrębnych, o których mowa w art. 14 ust. 7 u.p.z.p. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że nie jest uzasadniony pogląd reprezentowany przez organy, że taką regulacją w ustawie materialnego prawa administracyjnego ustanawiającą przesłankę obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p., który statuuje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przewidzianej w studium lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W powyższym aspekcie na gruncie tej sprawy kluczowy pozostaje bowiem sposób sformułowania ustaleń studium, które determinują rozwiązania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przewidzianej dla analizowanego obszaru funkcji. W ocenie Sądu, nie można zaakceptować twierdzenia organów, że każde rozwiązanie przyjęte w studium, z którego wynika przewidziany jakikolwiek udział funkcji handlowej o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, czyni niezbędnym zawieszenie postępowania wywołanego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy planowana inwestycja funkcji tej nie odpowiada. W rozpoznawanej sprawie, wynikająca ze studium funkcja terenu, na którym zrealizowana ma być wnioskowana inwestycja, oznaczona jest symbolem C/UH.20 i dla dokonania rozważań w tej sprawie wymagała pełnej identyfikacji uregulowań studium dla tej przestrzeni w aspekcie planowanego zamierzenia, które polegało na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze i garażami podziemnymi. Zwraca uwagę fakt, że choć przewidziany w studium sposób zagospodarowania tego terenu dopuszcza lokalizację wielofunkcyjnych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, to ustala priorytet dla lokalizowania funkcji usługowych i mieszkaniowej wraz z niezbędnymi inwestycjami celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. W takiej sytuacji powołanie się na obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikający z art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p., zdaniem Sądu, nie może być wystarczający dla zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji o innym charakterze. Kwestia ta wymagała analizy ustaleń studium w zbiegu z zamierzeniem inwestycyjnym skarżącej Spółki, czemu organy nie sprostały. Nadanie zaś w studium obszarowi, w którym znajduje się teren inwestycji, statusu terenów wielofunkcyjnych, przeznaczonych m.in. na lokalizację funkcji handlowej powyżej 2000 m2, nie uzależnia lokalizacji, a następnie realizacji inwestycji mieszkaniowej od uprzedniego sporządzenia i uchwalenia planu miejscowego. Uregulowania przyjęte w art. 10 ust. 3a i ust. 3b u.p.z.p., nie wprowadzają obowiązku sporządzania planu miejscowego na terenie, na którym przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, lecz obliguje organ planistyczny do określania w studium obszarów, na których takie obiekty mogą być sytuowane (art. 10 ust. 3a u.p.z.p.). To lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (a następnie ich realizacja) jest uzależniona od tego, czy obszar wyznaczony w studium, na którym mogą być one sytuowane został objęty ustaleniami planu miejscowego. Zatem przepisy te nie wprowadzają obowiązku uchwalenia planu miejscowego, ale uzależniają lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, od ujęcia takiego zamierzenia inwestycyjnego w studium, a następnie w planie. W niniejszej sprawie brak było zatem podstaw do zawieszenia postępowania o wydanie warunków zabudowy, na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p., do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, chyba że sprzeciwiać się temu będą uwarunkowania prawne wynikające z obowiązującego porządku prawnego, przy czym źródeł tych uwarunkowań, jak już wyżej wskazano, nie należy upatrywać w tym, że teren będący przedmiotem planowanej inwestycji znajduje się w obszarze między innymi lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia powyższej oceny, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Na koszty postępowania sądowego w łącznej kwocie 597 złotych składają się: wpis od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).