VII SA/Wa 272/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 poz. 1257) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2017 poz. 1332), po rozpoznaniu odwołania M. S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] września 2017 r. nr [...], nakazującą M. S. rozbiórkę węzła betoniarskiego, w skład którego wchodzi: sześć zbiorników (silosów), mieszarka z konstrukcją wsporczą, dozowniki cementu, przenośniki ślimakowe rurowe, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości S., gmina [...]. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ odwoławczy wskazał, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w O.w dniu [...] maja 2016 r. ustalono, że na terenie ww. działki stanowiącej własność M.S. znajduje się m.in. sześć zbiorników (silosów), mieszarka z konstrukcją wsporczą, dozowniki cementu, przenośniki ślimakowe rurowe, służące do produkcji betonu towarowego. Właściciel działki przedstawił umowę dzierżawy ww. nieruchomości, zawartą [...]kwietnia 2014 r. z Grupą A. Sp. z o.o., prowadzącą na ww. działce działalność gospodarczą, polegającą na produkcji betonu towarowego z wykorzystaniem instalacji przemysłowej węzła betoniarskiego. M. S. nie posiada dokumentów formalno-prawnych świadczących o legalności powstania węzła betoniarskiego z urządzeniami. PINB w O. zakwalifikował wolno stojący węzeł betoniarski wraz z urządzeniami jako budowlę mieszczącą się w wymienionej w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego kategorii wolno stojących instalacji przemysłowych lub urządzeń technicznych, które nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ I instancji na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. kopii mapy zasadniczej z roku jej powstania dla ww. działki, wraz z jej aktualizacjami, informacji z rejestru gruntów, informacji Starosty O. i Wójta Gminy S. oraz z przedłożonych aktów notarialnych ocenił, że węzeł betoniarski do produkcji betonu towarowego powstał samowolnie, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w 2014 r. W związku z powyższym PINB w O. w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie węzła betoniarskiego i nałożył obowiązek przedstawienia określonych prawem dokumentów. Po analizie przedłożonych przez skarżącego dokumentów, organ I instancji na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. nr [...] nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym poprzez doprowadzenie projektu do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oraz uzgodnienie projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. Termin na uzupełnienie ww. braków został przedłużony do dnia [...] marca 2017 r. w drodze postanowienia organu z dnia [...] lutego 2017 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] organ powiatowy ponownie nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, m.in. poprzez przedłożenie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych z powierzchni dachowych i terenów utwardzonych do ziemi poprzez studnie chłonne oraz na pobór wód podziemnych, a także uzgodnienie projektu pod względem ochrony sanitarno-higienicznej. Skarżący przedłożył cztery egzemplarze projektu budowlanego, jednocześnie zwrócił się do organu o przedłużenie terminu wyznaczonego na skompletowanie pozostałej dokumentacji, z uwagi na trwającą procedurę "uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych bezpośrednio do gruntu". Organ I instancji uznał, że kolejne przedłużenie terminu jest nieuzasadnione, wskazując m.in., że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na podjęcie kroków w celu otrzymania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto organ stwierdził, że projekt zagospodarowania działki został sporządzony na nieaktualnej mapie do celów projektowych z [...] września 2016 r. i nie uwzględnia elementów, których istnienie stwierdzono w trakcie kontroli w dniu [...] maja 2016 r. Projektu nie uzgodniono także pod względem ochrony sanitarno-higienicznej. Zdaniem organu I instancji zarówno projekt zagospodarowania działki w części opisowej i rysunkowej, jak również część opisowa i rysunkowa projektu architektoniczno-budowlanego, mimo szczegółowego uzasadnienia postanowienia z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], nie zostały uzupełnione w podanym zakresie, w związku z czym uznano, że przedłożony projekt jest niekompletny w myśl ustawy Prawo budowlane oraz nie spełnia wymaganych przepisami rozwiązań projektowych zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Z tych przyczyn PINB w O. na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r. wydał decyzję nr [...] z [...] września 2017 r., nakazującą M. S. rozbiórkę węzła betoniarskiego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie M. S. od tej decyzji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organ odwoławczy podzielił zakwalifikowanie obiektu jako budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazał, że takiego pozwolenia na budowę nie uzyskano, zasadne było zatem zastosowanie trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, że PINB wszczął procedurę legalizacyjną i w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w sposób zrozumiały wskazał rodzaj wymaganych dokumentów oraz jasno określił konsekwencje niewywiązania się z obowiązku ich terminowego przedłożenia. Pomimo kilkukrotnego przedłużania terminu inwestor nie przedłożył kompletnej dokumentacji, co obligowało do wydania nakazu rozbiórki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił też stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym odprowadzanie wód opadowych do studni chłonnych oraz pobór wód podziemnych w ilości przekraczającej 5 m3 na dobę wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapadłej w przedmiotowej sprawie wynika, że zaopatrzenie w wodę wynosić będzie ok. 20 m3 na dobę, co powoduje konieczność uzyskania pozwolenia. Skarżący nie uzyskał takich pozwoleń, w związku z czym przedłożona dokumentacja projektowa nie odpowiada wymogom prawa. Organ odwoławczy wskazał też, że mapa do celów projektowych nie przedstawia aktualnego stanu istniejącego na przedmiotowej działce, a ponadto nie uzgodniono projektu budowlanego pod względem ochrony sanitarno-higienicznej, co uniemożliwiało pozytywne zakończenie postępowania legalizacyjnego. M. S. złożył skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zaskarżonej decyzji zarzucił nieważność w związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, wobec skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, naruszenie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy węzeł betoniarski znajduje się na nieruchomości od lat 70-tych ubiegłego wieku, naruszenie art. 52 Prawa budowlanego, poprzez nałożenie obowiązków na osobę, która uprzednio była właścicielem nieruchomości, zamiast na inwestora. Zarzucił także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 Kpa, poprzez nieustalenie daty powstania obiektu i nieustalenie osoby inwestora. M. S. wskazał, że w dniu [...] grudnia 2017 r. sprzedał nieruchomość, na której znajduje się obiekt postępowania, jednocześnie podkreślając, że nie było możliwe zawiadomienie organu o tym fakcie, ponieważ organ wydał zaskarżoną decyzję w dniu [...] grudnia 2017 r. Skarżący podkreślił, że w wyniku sprzedaży nieruchomości nie ma fizycznej możliwości dokonania rozbiórki, co czyni decyzję niewykonalną. Skarżący wskazał ponadto na brak wymogu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego dla odprowadzania wód opadowych z terenu przyległego do hali i węzła betoniarskiego. Podniósł, że węzeł był przedmiotem kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska – Delegatury w O., która nie wykazała nieprawidłowości w zakresie odprowadzania wód opadowych z terenu przyległego do węzła betoniarskiego na przyległe, w ramach działki własnej, tereny zielone. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a w przypadku uznania, że nie zachodzą okoliczności powodujące nieważność decyzji - o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uwzględnił skargę. Kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.z dnia [...] września 2017 r. nr [...], którą nałożono na M. S. obowiązek rozbiórki węzła betoniarskiego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości S., gmina [...]. Jak wynika natomiast z treści skargi oraz dołączonego do niej aktu notarialnego repertorium A nr [...], w dniu [...] grudnia 2017 r. (a więc w trakcie postępowania odwoławczego od decyzji PINB w O.z dnia [...] września 2017 r.) M.S. sprzedał działkę nr ew. [...] w miejscowości S., na której zlokalizowany jest węzeł betoniarski, będący przedmiotem postępowania. Nieruchomość nabyła Grupa A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. Zauważyć trzeba, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej orzekający w postępowaniu odwoławczym nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, lecz zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę merytorycznie w jej całokształcie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że z uwagi na to, że organ odwoławczy jest organem o charakterze reformacyjnym, orzeka on na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydawania decyzji odwoławczej, ma zatem obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt II GSK 17/06 LEX nr 212147, z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 732/16 LEX nr 2457692, z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 172/16 LEX nr 2267796). Zgodnie zaś z art. 30 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W wyniku zbycia - w trakcie postępowania odwoławczego od decyzji organu pierwszej instancji - przez M. S. prawa własności położonej w miejscowości S.działki nr ewid. [...] nabywca nieruchomości, na której zlokalizowana jest inwestycja będąca przedmiotem postępowania, Grupa A. Sp. z o.o., z mocy prawa wstąpiła do sprawy w charakterze strony, w miejsce M. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając w dniu [...] grudnia 2017 r. zaskarżoną decyzję utrzymał zatem w mocy nakaz rozbiórki nałożony na osobę, która w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy nie była już stroną postępowania. Powoduje to konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Zauważyć jednocześnie trzeba, że tego rodzaju wadliwość (skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie) co do zasady stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 Kpa). Sąd uwzględnił jednak okoliczność, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł mieć wiedzy o fakcie sprzedaży nieruchomości, która to sprzedaż nastąpiła dzień przed wydaniem decyzji przez organ. Ponadto w aktach sprawy znajduje się jedynie kopia aktu notarialnego nie potwierdzona za zgodność z oryginałem przez uprawnione osoby. Z tego względu Sąd zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylił uznając potrzebę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy na podstawie dowodów nie budzących wątpliwości co do ich treści i autentyczności . Zmiana właściciela nieruchomości, na której znajduje się sporna inwestycja mająca miejsce w toku postępowania odwoławczego, czyni koniecznym uchylenie – poza zaskarżoną decyzją – również decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2017 r. nr [...], celem zagwarantowania stronie prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 ustawy.