VII SA/Wa 2716/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kobylski, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 27 października 2022 r. znak: O/KR.Z-3.4351.13.53.2022.al.4 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz M. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z dnia 27 października 2022 r., znak O/KR.Z-3.4351.13.53.2022.al.4, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), w związku z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.), w związku z art. 2 pkt 14 tej ustawy oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie tablic reklamowych wraz z konstrukcją i fundamentami na działkach nr [...] oraz nr [...]położonych w [...] w rejonie ul. [...] w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2020 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w związku z wnioskiem Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2020 r. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tablic reklamowych na działkach nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Burmistrz Miasta [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Decyzją z dnia 7 maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi i instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na błędne sporządzenie analizy urbanistycznej dla tej inwestycji, niezbadanie zgodności inwestycji z przepisami ustawy o drogach publicznych. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. Burmistrz Miasta [...]ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Decyzją z dnia 17 lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi i instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując m.in. na wadliwe ustalenie obszaru analizowanego dla tej inwestycji. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Burmistrz Miasta [...] zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji. Postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowił nie uzgodnić ww. projektu decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 11 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do decyzji, nie spełnia wymogów określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organ I instancji wyjaśnił, że działki o nr ew. 23 i 32 obręb 47 położone w [...], usytuowane są przy drodze krajowej nr [...] poza terenem zabudowy. Zgodnie z art. 43 ust. 1 lp. 3 tabeli ustawy o drogach publicznych, obiekty budowlane przy drogach krajowych poza terenem zabudowy powinny być usytuowane w odległości min. 25 m od krawędzi jezdni. Wprawdzie zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 Ip. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić za zgodą zarządcy drogi, lecz zgodnie z ust. 3 ww. artykułu, przepisu tego nie stosuje się przy sytuowaniu reklam poza terenem zabudowy. Organ I instancji wyjaśnił, że podana odległość dotyczy krawędzi reklamy położonej najbliżej krawędzi jezdni drogi krajowej. W zakresie gabarytów i formy architektonicznej projektowanych reklam, należy zachować warunki określone w przedłożonym projekcie decyzji. Organ wskazał ponadto, że we wcześniej wydanym postanowieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], uzgadniającym pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla tej samej inwestycji, został błędnie wskazany obszar w którym położone są ww. działki, co spowodowało dopuszczenie lokalizacji tablic reklamowych w odległości min. 10 m od krawędzi jezdni drogi krajowej. Postanowienie to zaskarżyła [...], która złożyła, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ przypomniał, że zgodnie z przesłanym przez Burmistrza Miasta [...] projektem decyzji o warunkach zabudowy (pkt VI. 1), obsługa komunikacyjna działek nr 23, 32 miałaby odbywać się, cyt.: "Dostęp do drogi publicznej drogi krajowej Nr 47 istniejący bez konieczności zjazdu". Dalej w uzasadnieniu projektu wskazano, że obszar posiada wystarczający układ komunikacyjny zapewniający odpowiednią dostępność do działek. Zdaniem organu, projektu organizacji ruchu nie wynika, aby działki [...] miały dostęp do drogi krajowej nr [...] za pomocą istniejącego zjazdu lub przez zjazd znajdujący się na sąsiedniej działce. Potwierdzają to dane z Banku Danych Drogowych, które wskazują, że działki nr [...] (km 36+700) oraz nr 32 (km 36+580) strona prawa, nie mają zapewnionego połączenia komunikacyjnego z drogą publiczną poprzez zjazd. Ponadto organ wskazał, że z uwagi na wielkość gabarytów i formy architektonicznej projektowanej zabudowy (pkt III.B. 1 i 2 projektu decyzji o warunkach zabudowy określono maksymalną wysokość tablicy reklamowej na 3 m, a maksymalną powierzchnię reklamową na 12 m2), budowa tablic reklamowych wraz z konstrukcją i fundamentami musi mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną pojazdom mechanicznym planowanej inwestycji na potrzeby m.in. montażu, konserwacji czy ewentualnej jej awarii. W ocenie zarządcy, drogi planowana do zrealizowania budowa tablic reklamowych wraz z konstrukcją i fundamentami miałaby powstać w miejscu niebezpiecznym dla ruchu drogowego. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2022 r., VII SA/Wa 2004/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie z dnia 27 lipca 2021 r. Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, że konieczne jest rzetelne, zgodne z wymogami kodeksowymi wyjaśnienie przez organ powodów podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, ponieważ nie są one zrozumiałe. Konieczne w kontekście przytoczonego uzasadnienia postanowienia organu, jest także włączenie do materiału dowodowego wspomnianych rozstrzygnięć SKO w [...] oraz wyjaśnienie przez organ, relacji pomiędzy niniejszym postępowaniem a postępowaniem w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy. Wreszcie konieczne jest wyjaśnienie dlaczego w tej samej sprawie wydane zostało kolejne postanowienie mimo funkcjonującego w obrocie prawnym, korzystnego dla skarżącej postanowienia z dnia 6 sierpnia 2020 r., jak również ocena tej sytuacji prawnej pod kątem wady określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., jaką może być dotknięte zaskarżone postanowienie i podjęcia w związku z tym stosownych działań. Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2022 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylił w całości postanowienie z dnia 22 kwietnia 2021 r. wydane z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału GDDKiA w [...], wskazując, iż zgodnie z wytycznymi Sądu, konieczne jest wyjaśnienie kwestii tożsamości spraw i dwóch projektów decyzji o warunkach zabudowy przedstawionych organowi do uzgodnienia. Organ szeroko również omówił wpływ tej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 października 2022 r., znak O/KR.Z-3.4351.13.53.2022.al.4, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, z upoważnienia którego działał Zastępca Dyrektora Oddziału GDDKiA w [...], nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji przedłożonego przez Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. Organ wskazał w uzasadnieniu postanowienia, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Do przepisów odrębnych należy między innymi ustawa o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.). Natomiast w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 ww. ustawy decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących wydania przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad drugiego postanowienia w tej samej sprawie, organ wyjaśnił, że sprawy, w których wydano dwa odrębne postanowienia nie są ze sobą tożsame. Na wniosek Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 2020 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w odległości 10,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Integralną częścią projektu decyzji o warunkach zabudowy jest wynik analizy funkcji oraz cech zabudowy (załącznik nr 2) zgodnie z którym "Granicę obszaru analizowanego (OA) wyznaczono w odległości 50 m nie znajdując uzasadnienia przeprowadzenie analizy w obszarze równym trzykrotnej szerokości frontu działki. Obszar analizowany tworzy bowiem jednorodną całość w postaci terenów zielonych wolnych od zabudowy, ograniczonych drogą krajową nr [...] i działką potoku". Burmistrz Miasta [...] wydał decyzję z 14 października 2020 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, od której odwołała się strona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO). SKO decyzją z 17 lutego 2021 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z ww. decyzją SKO, Burmistrz Miasta [...] wnioskiem z [...] kwietnia 2021 r. ponownie wystąpił do tut. Dyrekcji o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Po przeanalizowaniu projektu stwierdzono, że w projekcie decyzji wprowadzono znaczące zmiany w zakresie obszaru analizy - "Granice obszaru analizowanego (OA) wyznaczono w odległości 3 x 44m = 132m i 3 x 22m = 66m równej trzykrotnej szerokości frontu działek. Obszar analizowany tworzy jednorodną całość w postaci terenów zielonych wolnych od zabudowy, ograniczonych drogą krajową nr [...] i działką potoku". Mając na uwadze powyższe postanowieniem z 22 kwietnia 2021 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, uwzględniając już pełny, inny niż poprzednio obszar analizowany, nie uzgodnił przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zatem, aby mówić o zaistnieniu tożsamości przedmiotowej sprawy koniecznym jest, aby oba postanowienia wydane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczyły tożsamego podmiotu oraz przedmiotu sprawy przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego i faktycznego, co w analizowanym przypadku nie zachodzi. Co prawda w obu postanowieniach zaszła tożsamość podmiotowa, jednak - jak wykazano powyżej - nie zaszła tożsamość przedmiotowa z uwagi na zmianę zakresu obszaru analizowanego w projektach decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wydając drugie odrębne postanowienie, nie naruszył przepisów prawa i nie stanowi to przesłanki do stwierdzenia nieważności drugiego, zaskarżonego przez stronę postanowienia z 22 kwietnia 2021 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ wskazał, że w przedłożonym projekcie decyzji z 19 kwietnia 2021 r. linia zabudowy dla projektowanych obiektów została ustalona w odległości 11,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, co jest niezgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (u.o.d.p) cyt. "obiekty budowlane oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza terenami zabudowy, powinny być usytuowane w odległości co najmniej 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej". Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28.02.2017 r. (sygn. akt II OSK 1619/15), orzekł, że cyt. "Teren zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie może być utożsamiany z terenem znajdującym się w granicach administracyjnych miasta. Powinien być to teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania (por. wyrok N5A z 3 września 2015 r., II OSK 119/14, CBOSA). To do organu uzgadniającego - zarządcy drogi należy ocena czy dany teren jest terenem zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych." Na podstawie cech terenu, a w szczególności rzeczywistych funkcji i zagospodarowania terenu stwierdza się, że działki nr [...] ([...]) w [...] na których planowana jest inwestycja położone są poza terenem zabudowanym. Nieprzekraczalna linia zabudowy wskazuje miejsce, za którym nie mogą znaleźć się nowe budynki. Odległość, w jakiej lokalizowane mogą być obiekty kubaturowe względem drogi, ma wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego i drogę. Przepisy art. 43 ust. 1 ustawy mają na celu ochronę drogi i jej użytkowników, jak również ochronę użytkowników terenów przyległych do drogi przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. W związku z tym nieprzekraczalna linia zabudowy na przedmiotowych działkach znajdująca się w odległości 11,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, jest niezgodna z obowiązującymi przepisami. Ponadto zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do ruchu drogowego spowodowaną tą zmianą. W sytuacji braku odpowiedniego zjazdu mogącego służyć obsłudze komunikacyjnej planowanej inwestycji warunki zabudowy nie powinny być ustalone. W przedłożonym w dniu 19.04.2021 r. projekcie decyzji wskazano, że cyt. "Dostęp do drogi publicznej drogi krajowej nr 47 istniejący bez konieczności zjazdu". Dalej w uzasadnieniu określono, że cyt. "Obszar posiada wystarczający układ komunikacyjny zapewniający odpowiednią dostępność do działek". Z projektu organizacji ruchu oraz sytuacji w terenie wynika, że przedmiotowe działki nie posiadają bezpośredniego połączenia z drogą krajową za pośrednictwem istniejącego zjazdu. Za dostęp do drogi publicznej uważa się zarówno dostęp bezpośredni poprzez zjazd z drogi, jak również dostęp pośredni, tj. wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w przepisie warunków w tym warunku, że teren ma dostęp do drogi publicznej. Aby mówić o możliwości włączenia planowanej inwestycji do drogi krajowej zjazd musi istnieć w wymiarze faktycznym i prawnym. Inwestycja objęta warunkami zabudowy nie posiada prawnie uregulowanego dostępu komunikacyjnego do drogi publicznej służącemu instalacji, ewentualnej konserwacji czy naprawy przedmiotowej inwestycji. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...], zaskarżając je w całości i podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 156 § 1 pkt 3 zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. w związku z wcześniejszym wydaniem postanowienia z dnia 6 sierpnia 2020 r. dotyczącego tej samej inwestycji i tego samego uzgodnienia, 2. art. 64 ust. 1 zw. art. 53 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zw. z art. 106 k.p.a. w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, i w rezultacie bezzasadne przyjęcie niewłaściwego stanu faktycznego, a mianowicie ustalenie, iż działki nr [...] usytuowane są poza terenem zabudowy i zastosowanie dla przedmiotowej inwestycji nowe odległości od krawędzi jezdni w niewłaściwej wielkości 3. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez pominięcie wskazania w uzasadnieniu postanowienia uzasadnienia faktycznego i prawnego odnoszącego się do tej konkretnej sytuacji i zastąpienie go abstrakcyjna formułą nie analizującą w żaden sposób stanu faktycznego istniejącego na przedmiotowej nieruchomości, co prowadzi do niemożliwości merytorycznej analizy rozumowania, które przyjęte zostało przez autora postanowienia, zwłaszcza w kontekście wątpliwości co do rzeczywistego położenia przedmiotowej nieruchomości w terenie zabudowy - jak przyjęto w pierwszym postanowieniu - a obecnie - poza terenem zabudowy. W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o jego zmianę i uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy albo też uchylenie postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w tej samej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał już wcześniej postanowienie z dnia 6 sierpnia 2020 r., w którym pozytywnie uwzględnił ten sam projekt, ustalając, iż obszar inwestycji znajduje się w terenie zabudowy. Pierwotne postanowienie nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w żaden sposób. Obowiązuje więc w stosunku do tego rozstrzygnięcia zasada res iudicata i Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie może dowolnie zmienić wcześniejszego postanowienia bez wyeliminowania sposób prawem przewidzianym poprzedniego postanowienia odnośnie tej samej sprawy z obrotu prawnego. Wydając poprzednie postanowienie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, że obszar inwestycji znajduje się w terenie zabudowy, zaś obecnie, mimo, iż sytuacja na przedmiocie postępowania nie uległa żadnej zmianie poza ewentualnym zagęszczeniem zabudowy w rejonie wjazdu do Zakopanego organ z niewiadomych przyczyn przyjął ustalenie, że teren inwestycji nie jest terenem zabudowy. Jako wyjaśnienie ponownego rozpatrzenia sprawy ww. organ podał abstrakcyjny argument, iż pierwotnie granicę obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 50 m od granic przedmiotowej działki, natomiast obecnie wyznaczono obszar analizowany równy odpowiednio 132 m i 66 m od granic przedmiotowych działek. Taka argumentacja sugeruje, iż te same przedmiotowe działki znajdują się w terenie zabudowy jeżeli analizie poddawany jest mniejszy obszar je otaczający, natomiast jeżeli analizowany będzie obszar większy, te same działki znajdą się już poza terenem zabudowy. Pojęcie terenu zabudowy było przedmiotem licznych orzeczeń wydanych sądy administracyjne w tym Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 17 grudnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "pojęcie terenu zabudowy ma charakter odrębny w stosunku do pojęcia obszaru zabudowanego oraz jego treść powinna być ustalana nie w oparciu akty planowania przestrzennego, lecz na podstawie jego cech w szczególności rzeczywistych funkcji i sposobu zagospodarowania na zasadach miejskich. Innymi słowy, ocena, czy teren, na którym usytuowany jest obiekt budowlany przy określonej drodze, odznacza się takimi cechami, musi być dokonywana w każdym konkretnym wypadku z wykorzystaniem materiału dowodowego jaki ten sposób zagospodarowania obrazuje" (II OSK 2715/18). Obszar, o który chodzi w sprawie, cały czas znajduje się bezpośrednio przy drodze publicznej tzw. Zakopiance i okolica jest gęsto zabudowana, a także znajdują się w tym obszarze bardzo liczne tablice reklamowe, różnej wielkości i różnego charakteru. Umieszczenie przez inwestorkę kolejnych tablic nie będzie żadną zmianą w stosunku do charakteru otoczenia istniejącego na całym obszarze między Poroninem a centrum Zakopanego, a jedynie dostosuje się do sytuacji istniejącej na sąsiednich nieruchomościach. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ w ogóle nie odniósł się do kwestii stanu faktycznego na konkretnej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, nie przeanalizował sytuacji istniejącej na działach otaczających i w ogóle nie wskazał, w oparciu o jakie przesłanki przyjął, iż nieruchomość położona jest poza terenem zabudowy. Ten brak jest tym bardziej istotny, jeśli weźmie się pod uwagę, iż we wcześniejszym postanowieniu, które nie zostało w żaden sposób wyeliminowane z obrotu prawnego, przyjęto zupełnie odmienne ustalenia a mianowicie, iż inwestycja znajduje się w terenie zabudowy. Ponieważ nic nie wskazuje na to, ażeby rejon wjazdu do Zakopanego został przekształcony między wydaniem pierwszego a drugiego postanowienia z rejonu o gęstym zainwestowaniu w rejon, na którym brak inwestycji, uznać należy, iż postanowienie obarczone jest cechą nieważności wobec naruszenia zasady res iudicata, a nadto jest wadliwe z przyczyn formalnych i z przyczyny naruszenia prawa materialnego wyżej powołanego. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu w sposób szczegółowy wykazano, dlaczego zakres obu postępowań był inny i nie było możliwe uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na istnienie poprzednio wydanego. Ponadto dla pełnego rozpoznania sprawy analizie poddano nie tylko wnioski Burmistrza miasta [...], który dwukrotnie zwracał się do organu o uzgodnienie dwóch projektów decyzji o warunkach zabudowy, ale też dokumentację tamtych postępowań, które prowadziły do tego, że dwa razy z takim wnioskiem występowano. Analiza tych dokumentów, które na żądanie organu zostały do akt przedłożone i znajdują się na kartach 143-126 prowadzi do wniosku, że zakres rozpoznania ulegał zmianie na skutek ustaleń samego Burmistrza oraz kolejno zapadających po jego rozstrzygnięciach decyzji SKO. Z tego tez względu konieczne było kolejne wystąpienie z wnioskiem o zatwierdzenie projektu decyzji. Organ zatem ustalił, iż w obu postępowaniach nie zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej i brak jest podstaw do podnoszenia zarzutu naruszenia trwałości decyzji skoro zapadła ona na innym stanie faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2023, poz. 259 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 27 października 2022 r. wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej u.p.z.p.), w związku z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm., dalej u.d.p.), w związku z art. 2 pkt 14 tej ustawy oraz art. 106 § 5 k.p.a. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie dwóch tablic reklamowych wraz z konstrukcją i fundamentami na działkach nr [...] [...]w rejonie ul. [...] w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Sąd nie podziela zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność postanowienia, które dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Organ, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., wypełnił zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 stycznia 2022 r., VII SA/Wa 2004/21 dotyczące wyjaśnienia kwestii tożsamości sprawy zakończonej postanowieniem tego samego organu uzgadniającym planowaną inwestycję z dnia 6 sierpnia 2020 r. oraz sprawy z wniosku Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. Organ wskazał, że na wniosek Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 2020 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z 6 sierpnia 2020 r. uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w odległości 10,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 47. Integralną częścią projektu decyzji o warunkach zabudowy jest wynik analizy funkcji oraz cech zabudowy (załącznik nr 2) zgodnie z którym "Granicę obszaru analizowanego (OA) wyznaczono w odległości 50 m nie znajdując uzasadnienia przeprowadzenie analizy w obszarze równym trzykrotnej szerokości frontu działki. Obszar analizowany tworzy bowiem jednorodną całość w postaci terenów zielonych wolnych od zabudowy, ograniczonych drogą krajową nr 47 i działką potoku". Burmistrz Miasta [...] wydał decyzję z [...] października 2020 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]- decyzją z 17 lutego 2021 r. - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując m.in. na błędnie wyznaczony obszar analizy urbanistycznej dla tej inwestycji. W związku z tą decyzją organu odwoławczego sporządzono nową analizę funkcji oraz cech zabudowy na tym terenie, która stanowi załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Zmieniony w części dotyczącej uzasadnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z nową analizą Burmistrz Miasta [...] pismem z [...]kwietnia 2021 r. ponownie przedłożył Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad do uzgodnienia. Po przeanalizowaniu projektu organ stwierdził, że w projekcie decyzji wprowadzono zmiany w zakresie obszaru analizy - "Granice obszaru analizowanego (OA) wyznaczono w odległości 3 x 44 m = 132 m i 3 x 22 m = 66 m równej trzykrotnej szerokości frontu działek. Obszar analizowany tworzy jednorodną całość w postaci terenów zielonych wolnych od zabudowy, ograniczonych drogą krajową nr [...]". W ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, że projekt decyzji wraz załącznikami przedłożony do uzgodnienia w dniu [...] kwietnia 2021 r. jest odmienny w swej treści od poprzedniego projektu decyzji uzgodnionego postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2020 r. Zasadne jest zatem stanowisko organu, iż nie zachodzi w tej sprawie tożsamość przedmiotowa sprawy ze sprawą zakończoną postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2020 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wydając drugie odrębne postanowienie dotyczące uzgodnienia nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji, nie naruszył art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Podstawą odmowy uzgodnienia projektu decyzji było stwierdzenie przez organ, że w przedłożonym projekcie decyzji z 19 kwietnia 2021 r. linia zabudowy dla projektowanych obiektów została ustalona w odległości 11,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, co jest niezgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p., który stanowi, że obiekty budowlane oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza terenami zabudowy, powinny być usytuowane w odległości co najmniej 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że "na podstawie cech terenu, a w szczególności rzeczywistych funkcji i zagospodarowania terenu stwierdza się, że działki nr [...]na których planowana jest inwestycja położone są poza terenem zabudowanym. (...) Przepisy art. 43 ust. 1 ustawy mają na celu ochronę drogi i jej użytkowników, jak również ochronę użytkowników terenów przyległych do drogi przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. W związku z tym nieprzekraczalna linia zabudowy na przedmiotowych działkach znajdująca się w odległości 11,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, jest niezgodna z obowiązującymi przepisami". Organ nie wyjaśnił jednak jakie to "cechy terenu, a w szczególności rzeczywiste funkcje i zagospodarowanie terenu" przesądzają o tym, że inwestycje planowane są poza terenem zabudowanym w rozumieniu art. 43 u.d.p. Przepis ten stanowi, że obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni - w przypadku drogi krajowej - co najmniej 10 m w terenie zabudowy i 25 m poza terenem zabudowy. Organ nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych potwierdzających przyjęcie, że teren inwestycji znajduje się poza terenem zabudowy w rozumieniu tego przepisu. Słusznie strona skarżąca podniosła, że w postanowieniu z dnia 6 sierpnia 2020 r. organ uznał, że teren inwestycji znajduje się w terenie zabudowy, a w zaskarżonym postanowieniu nie wyjaśnił dlaczego przyjął (pomimo poszerzenia obszaru analizowanego w projekcie decyzji), że działki inwestycyjne znajdują się poza terenem zabudowy. Stanowisko organu w tym zakresie nie zostało uzasadnione z powołaniem się na okoliczności faktyczne i prawne sprawy (art. 107 § 3 k.p.a.). W myśl art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Organ nie wyjaśnił, jakie względy faktyczne lub uzasadnione przyczyny przemawiają za zmianą stanowiska organu i uznaniem, że inwestycje planowane są poza terenem zabudowanym w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przywołana zasada znajduje rozwinięcie w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl natomiast art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W odniesieniu do stanowiska organu dotyczącego braku dostępu inwestycji do drogi publicznej poprzez zjazd indywidualny, wskazać należy, iż w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że "dostęp do drogi publicznej drogi krajowej nr [...]istniejący bez konieczności zjazdu" oraz że "obszar posiada wystarczający układ komunikacyjny zapewniający odpowiednią dostępność do działek". Sąd podziela stanowisko wyrażone w projekcie decyzji, że posadowienie przy drodze publicznej tablicy reklamowej nie wymaga urządzenia zjazdu indywidualnego, gdyż tego rodzaju zmiana zagospodarowania terenu nie wymaga stałej obsługi komunikacyjnej i konieczności uwzględnienia przez zarządcę drogi włączenia do ruchu drogowego spowodowaną tą zmianą (art. 35 ust. 3 u.d.p.). Natomiast kwestię dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. bada organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, a nie organ uzgadniający. Wobec braku wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych tej sprawy przedwczesny jest zarzut naruszenia przez organ prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 zw. art. 53 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. zw. z art. 106 k.p.a. w zw. z art. 43 ust. 1 u.d.p. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając wniosek o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, organ uzgadniający powinien dokonać szczegółowej oceny części tekstowej i graficznej projektu decyzji i analizy urbanistycznej, zwłaszcza w zakresie odległości od drogi publicznej wyznaczonej w części graficznej decyzji linii zabudowy (według skali mapy) oraz ustalić czy teren inwestycji stanowi teren zabudowy czy obszar poza terenem zabudowy, co jest konieczne dla określenia dopuszczalnych odległości inwestycji od krawędzi jezdni wskazanych w art. 43 ust. 1 u.d.p. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.