VII SA/Wa 2709/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Marcin Maszczyński (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi H. sp. z o.o. we W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 sierpnia 2024 r. znak: DOR.7111.57.2024.ACK w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę

Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB" lub "organ odwoławczy") z dnia 16 sierpnia 2024 r., znak: DOR.7111.57.2024.ACK, uchylające w całości postanowienie Wojewody Dolnośląskiego (dalej: "Wojewoda" lub "organ I instancji") z dnia 25 czerwca 2024 r., znak: IF-O.7840.59.2017.RCH2, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania decyzji, i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2024 r. znak: IF-O.7840.59.2017.RCH2, Wojewoda umorzył, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."), postępowanie w sprawie wniosku I. S.A. o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta W. (dalej: "Prezydent") z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] , znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi, z wyłączeniem przyłączy, przy ul. Z. we W. na działkach nr ewid. [...] , obręb S. . Na powyższe postanowienie I. S.A. złożyła w ustawowym terminie zażalenie. Postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2024 r., znak: DOR.7111.57.2024.ACK, GINB uchylił w całości ww. postanowienie Wojewody z dnia 25 czerwca 2024 r., znak: IF-O.7840.59.2017.RCH2, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] , znak: [...] , Prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. P. pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia 9 maja 2016 r., Nr [...] , znak: [...] , Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania T. sp. z o.o., utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta z dnia [...] stycznia 2015 r. Pismem z dnia 1 lutego 2017 r., T. sp. z o.o. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ww. Wojewody z dnia 9 maja 2016 r., podając jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2018 r. nr 0-50/18, znak: IF-0.7840.59.2017RCH2, Wojewoda wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją Wojewody z dnia 9 maja 2016 r. Pismem z dnia 21 sierpnia 2022 r. I. S.A. wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta z dnia 15 stycznia 2015 r. Postanowieniem z dnia 29 września 2022 r., znak: IF-O.7840.59.2017.RCH2 Wojewoda odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji Prezydenta z dnia 15 stycznia 2015 r. Pismem z dnia 29 maja 2024 r. I. S.A. złożyła "wniosek o rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta W. z dnia 19.01.2015 r. numer [...] ", podając jako podstawę do wstrzymania wykonania art. 152 § 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2024 r., Wojewoda umorzył, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie w sprawie wniosku I. S.A. z dnia 29 maja 2024 r., wskazując, że "wnioskodawca ponowił żądanie wstrzymania wykonania skonsumowanej rozstrzygnięciem Wojewody, decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] . Powyższe powoduje, że zachodzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy." W ocenie GINB wniesione przez I. S.A. zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy podniósł, iż ww. wniosek I. S.A. o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta z dnia 19 stycznia 2015 r. dotyczył postępowania zakończonego decyzją Wojewody z dnia 9 maja 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta z dnia 19 stycznia 2015 r. Z uwagi na powyższe, zdaniem GINB, ww. wniosek I. S.A. powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu II instancji - tj. decyzji Wojewody z dnia 9 maja 2016 r., bowiem postępowanie wznowieniowe dotyczyło ww. decyzji Wojewody z dnia 9 maja 2016 r. Jednocześnie GINB podkreślił, iż obowiązkiem organu jest dokładne ustalenie treści żądania stron, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest bowiem związany tym żądaniem, a treść tego żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Natomiast w przypadku jakiejkolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie. O tym jaki ma charakter wniesione podanie decyduje bowiem ostatecznie wnoszący to żądanie, a nie organ administracyjny, do którego pismo zostało skierowane. Żądanie powinno być na tyle precyzyjne, by nie pozostawiało organowi, do którego jest kierowane, możliwości domniemywania bądź dowolnej interpretacji woli osoby składającej podanie. Skutki takiej dowolnej interpretacji woli mogłyby rodzić wadliwość ewentualnych inicjowanych postępowań. Jak wynikać ma z ugruntowanego orzecznictwa sądowo - administracyjnego, organ administracji publicznej nie może domniemywać intencji wnoszącego podanie, natomiast w razie jakichkolwiek wątpliwości powinien podjąć działania mające na celu sprecyzowanie żądania przez wnoszącego. W konsekwencji, w przypadku wątpliwości co do intencji I. S.A., zawartych w ww. podaniu z dnia 29 maja 2024 r., w ocenie GINB, Wojewoda winien był wezwać wnioskodawcę o wskazanie wstrzymania wykonania której decyzji wnosi, ze stosownym pouczeniem, iż z przyczyn formalnych nie jest możliwe wstrzymanie wykonania wyłącznie decyzji organu I instancji, jeżeli decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu II instancji. Ponadto Wojewoda powinien wyjaśnić wnioskodawcy, że skutkiem ewentualnego wstrzymania wykonania decyzji Wojewody z dnia 9 maja 2016 r., będzie brak możliwości realizacji przez inwestora uprawnień wynikających z decyzji Prezydenta z dnia 19 stycznia 2015 r. Mając na uwadze powyższą argumentację oraz przedstawiony stan faktyczny, organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanej sprawie brak jest podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Tym samym, w ocenie GINB, Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. oraz art. 149 § 2 k.p.a. W skardze z dnia 24 września 2024 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. sp. z o.o. (dalej: "Spółka" lub "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego, wydanemu postanowieniu GINB z dnia 16 sierpnia 2024 r. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu: 1) art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 k.p.a., polegające na naruszeniu obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, doprowadzenie do naruszenia interesu prawnego, poczynieniu błędnych ustaleń co do nieprawidłowości działań organu - Wojewody, skierowaniu postanowienia do podmiotu niebędącego stroną w postępowaniu, a to poprzez nieustalenie, iż faktyczną stroną postępowania nie jest J. P. , a skarżąca, która to weszła w posiadanie nieruchomości przy ul. Z. we W. na działkach nr ewid. [...] , obręb S. , a na której w obecnym czasie prowadzi inwestycję budowlaną zgodnie z wymogami i pozwoleniem uzyskanym na podstawie decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z dnia 9 maja 2016 r. nr 0-270/16, IF.O.7840.30.2016.KMB-12 z uwagi na uprzednie przeniesienie pozwolenia na budowę przez J. P. na skarżącą; 2) art. 10 k.p.a. poprzez brak ustalenia faktycznej strony postępowania, brak podjęcia działań zmierzających do sprawdzenia, czy strony podmioty uczestniczące w postępowaniu faktycznie są stronami postępowania, co doprowadziło do wydania postanowienia wobec pomiotu, który nie posiada charakteru strony postępowania, faktycznie uniemożliwienie faktycznej stronie postępowania której wydane postanowienie dotyczy udziału w tym postępowaniu, skutecznie uniemożliwiając ochronę praw strony w postępowaniu, brak udzielania stronie postępowania informacji w toku postępowania, brak zapewnienia faktycznej stronie postępowania możliwości czynnego udziału w trakcie postępowania, brak umożliwienia faktycznej stronie postępowania wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w toku postępowania; 3) art. 125 § 1 w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. poprzez skierowanie postanowienia z dnia 16 sierpnia 2024 r. do podmiotu niebędącego stroną oraz nieskierowanie powyższego postanowienia do podmiotu będącego stroną, to jest skarżącej, a w konsekwencji doprowadzenie do zaistnienia przesłanek nieważności postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Stawiając powyższe zarzuty wniosła o: stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości; zasądzenie od GINB na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodów z: 1) decyzji Prezydenta z dnia 14 listopada 2023 r. Nr 2284/2023 przenoszącej pozwolenie na budowę obejmujące budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi, z wyłączeniem przyłączy, lokalizacji Inwestycji: ul. Z. , W. , obręb S. , Ar_24, dz. [...], [...]; 2) wydruku Księgi Wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W. we W. , IV Wydział Ksiąg Wieczystych, numer KW [...] - na okoliczność ich treści, w szczególności celem wykazania, iż na podstawie decyzji Prezydenta z dnia 14 listopada 2023 r. Nr 2284/2023 skarżąca nabyła prawa przysługujące uprzedniemu inwestorowi – J. P. , tym samym to Spółka była stroną postępowania, nie zaś J. P. , wykazania legitymacji strony skarżącej do wystąpienia z niniejszą skargą przed tutejszym Sądem, fakt posiadania przez Spółkę nieruchomości dla której prowadzona jest ww. księga wieczysta. Formułując powyższe zarzuty Spółka przestawiła argumentację na ich poparcie. W odpowiedzi z dnia 29 października 2024 r. na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W dniu 31 stycznia 2025 r. do Sądu wpłynęło pismo I. S.A., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego, zawierające stanowisko w sprawie, z wnioskiem o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy - czy to prawa materialnego, czy postępowania - sąd uchyla zaskarżoną decyzję/postanowienie i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił dowód z załączonych do skargi dokumentów, z których wynika przede wszystkim to, iż na skarżącą w dniu 14 listopada 2023 r. - przed wydaniem kwestionowanych postanowień – przeniesione zostało pozwolenie na budowę obejmujące budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi, z wyłączeniem przyłączy, przy ul. Z. we W. na działkach nr ewid. [...] , obręb S. . Tym samym od tego dnia to skarżąca a nie J. P. powinna być stroną wszystkich postępowań związanych z tym pozwoleniem. Niemniej jednak zgodzić się należy z I. S.A., iż skarżąca będąca podmiotem profesjonalnym, powinna zorientować się co do ewentualnych postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych dotyczących tego pozwolenia i o jego przeniesieniu poinformować sądy lub organy przed którymi toczą się ewentualne postępowania. Wbrew argumentacji skarżącej, w sprawie brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia GINB z dnia 16 sierpnia 2024 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się bowiem, że w świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. z nieważnością decyzja mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" (i tak samo postanowienia) należy bowiem rozumieć sytuację, w której następuje określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W żadnym razie faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" (postanowienia) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2024 r. II OSK 2404/21; z dnia 18 września 2024 r. II OSK 2645/21). Wskazuje się także, iż nie można utożsamiać sytuacji skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną będącej przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji z niezawinionym brakiem udziału strony w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Niedopuszczalne jest bowiem przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 grudnia 2024 r. II SA/Gd 793/24). Tym samym prowadzenie postępowania bez udziału następców prawnych strony mogłoby być podstawą do ewentualnego złożenia wniosku o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. a nie stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W realiach przedmiotowej sprawy – nawet jeżeliby zgodzić się z argumentacją skarżącej, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji – to nie można jednocześnie zarzucić, iż nastąpiło to z winy Wojewody, czy też GINB, które to organy również nie wiedziały o tym, że z dniem 14 listopada 2023 r. na skarżącą przeniesione zostało przedmiotowe pozwolenie budowlane, gdyż żaden z tych dwóch organów nie był adresatem tej decyzji. Ponadto, uchylenie przez organ odwoławczy postanowienia organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania umożliwi stronie skarżącej udział w tym postępowaniu i ewentualne zaskarżenie zapadłego w nim rozstrzygnięcia. O fakcie przeniesienia na nią ww. zezwolenia skarżąca powinna jednak samodzielnie powiadomić te organy, a wiedzę o wydanym przez GINB w dniu 16 sierpnia 2024 r. postanowieniu, jak wynika z treści skargi, posiadała od dnia 3 września 2024 r., tj. dnia w którym zostało ono doręczone J. P.. Sąd podziela również argumentację organu odwoławczego co do konieczności precyzyjnego określenia przez wnioskodawcę przedmiotu złożonego przez siebie wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji. Zgodnie bowiem z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej, i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że określenie żądania należy zawsze do wnoszącego podanie, a jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r. I OSK 358/19; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2022 r. II SA/Rz 830/22). Powyższe nabiera szczególnego charakteru w sytuacji, gdy skutkiem błędnego "odczytania" woli wnioskodawcy miałoby być – jak w przedmiotowej sprawie – umorzenie wszczętego postępowania. W konsekwencji Sądu uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 k.p.a.; art. 10 k.p.a. i art. 125 § 1 w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. za niezasadne. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.