VII SA/Wa 270/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Renata Nawrot, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi B. Ś. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r., Nr [...], znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego B. Ś. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

VII SA/Wa 270/20 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., Nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji", "[...]WINB") na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), po rozpatrzeniu zażalenia B. Ś. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB") z dnia [...] stycznia 2019 r., Nr [...], nakładające na A. Sp. z o. o. , jako następcę prawnego inwestora – A. S.A. obowiązek przedłożenia dokumentów, stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 23 września 2016 r. do organu I instancji wpłynęło pismo B. Ś. w sprawie legalności torów kolejowych – bocznicy do huty, znajdujących się na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. P. w W. Następnie w dniu 18 listopada 2016 r. przeprowadzono kontrolę wskazanego terenu, w trakcie której ustalono, że na terenie nieruchomości huty w rejonie ul. P. znajduje się, między innymi, działka nr ew. [...]. Stwierdzono, że znajdują się tam tory kolejowe bocznicy oddziału przetopu złomu, biegnące przez działki nr ew.: [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Jednocześnie stwierdzono brak zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W związku z tym organ I instancji w dniu [...] lutego 2017 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy przedmiotowych torów. Po przeanalizowaniu akt sprawy oraz dokumentów dołączonych przez strony w toku postępowania, PINB postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia: - 3 egzemplarzy inwentaryzacji budowlanej dotyczącej torów kolejowych usytuowanych na działce nr ew. [...] w obrębie [...] w W., zawierającej ocenę techniczną dotyczącą prawidłowości wykonanych robót budowlanych, - inwentaryzacji geodezyjnej podwykonawczej torów kolejowych, sporządzonej przez uprawnionego geodetę, - zaświadczenia, że zatwierdzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy dopuszczają taką zabudowę na tym terenie. Równocześnie organ I instancji wskazał, że powyższe dokumenty powinny zostać przedłożone w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wniósł B. Ś. Po jego rozpatrzeniu [...]WINB postanowieniem z [...] listopada 2019 r. stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postępowanie organu odwoławczego składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego oraz wydania rozstrzygnięcia. W fazie wstępnej rola organu sprowadza się do oceny terminowości oraz dopuszczalności wniesionego zażalenia. W ocenie [...]WINB niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, bądź podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe dotyczą przypadków braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadków wyłączenia przez przepisy możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Równocześnie organ II instancji wyjaśnił, że stwierdzając niedopuszczalność wniesionego zażalenia nie dokonuje się merytorycznej oceny jego zasadności. [...]WINB podkreślił, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na postanowienia wydane w toku postępowania stronie służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie, strona może zaskarżyć jedynie w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Powyższe uregulowania oznaczają, że ustawodawca w sposób enumeratywny wymienił przypadki, kiedy na postanowienie wydane przez organ I instancji służy prawo wniesienia zażalenia. Zdaniem organu odwoławczego zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy wyraźnie wynika to z przepisu. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpoznawanej sprawy [...]WINB stwierdził, że art. 56 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia nakładającego obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, o czym B. Ś. został pouczony przez PINB. Z tego względu, w ocenie organu odwoławczego, wniesione zażalenie należy uznać za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Stąd też [...]WINB nie był uprawniony do zajęcia merytorycznego stanowiska dotyczącego prawidłowości nałożenia obowiązku, nałożonego postanowieniem PINB z [...] stycznia 2019 r. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. Ś., zarzucając organowi błędy w ustaleniach faktycznych, prawnych i proceduralnych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ w treści zaskarżonego postanowienia nie wskazał do jakiego zażalenia skarżącego się odnosi. Nie podał bowiem jego daty, ani nie przytoczył treści. Równocześnie skarżący zarzucił organowi nieprzestrzeganie postanowień wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2632/15. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem - w ocenie Sądu- zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa. Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W dalszej kolejności podkreślić trzeba, że podstawę materialnoprawną wydanego postanowienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. nr 38 poz. 229 ze zm. - dalej w skrócie jako "Prawo budowlane z 1974 r."), a szczególności art. 56 tej ustawy. Organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] stycznia 2019r. Nr [...] nałożył na inwestora A. Sp. z o. o. , jako następcę prawnego inwestora – A. S.A. obowiązek przedłożenia w terminie trzech miesięcy: - 3 egzemplarzy inwentaryzacji budowlanej dotyczącej torów kolejowych usytuowanych na działce nr ew. [...] w obrębie [...] w W., zawierającej ocenę techniczną dotyczącą prawidłowości wykonanych robót budowlanych, - inwentaryzacji geodezyjnej podwykonawczej torów kolejowych, sporządzonej przez uprawnionego geodetę, - zaświadczenia, że zatwierdzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy dopuszczają taką zabudowę na tym terenie. Organ ten ustalił bowiem, że przez działki nr ew.: [...], [...], [...], [...] oraz [...] biegną tory kolejowe bocznicy oddziału przetopu złomu, wybudowane został w warunkach samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., zatem doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem wymaga wykorzystania przepisów ustawy z 1974r., stosując art. 103 ust. 2 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane . Organ drugiej instancji, akceptując stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznał, że skoro postępowanie administracyjne powinno być prowadzone zgodnie z przepisami Prawa budowlanego z art. 1974 r., to podstawą do nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów winna być regulacja zawarta w art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a w konsekwencji na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez B. Ś., albowiem ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl art. 103 ust. 2 cyt. ustawy, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2006r. (II OSK 1098/05, publ. ONSAiWSA 2007/4/95), reguły normujące wpływ nowego prawa na stosunki powstałe pod rządami prawa dotychczasowego zamieszczone zostały w przepisie przejściowym art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. Przyjęto zatem, że regułą podstawową wynikającą z ustępu 1 jest stosowanie nowej ustawy. Obejmuje to nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), ale także sprawy wszczęte a niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, to jest sprawy będące w toku w dniu 1 stycznia 1995 r. Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 103 ust. 2 omawianej ustawy. Wyjątek ten dotyczy wyłączenia stosowania Prawa budowlanego z 1994 r. po dniu 1 stycznia 1995 r. tylko w odniesieniu do przepisu art. 48 tej ustawy i wyłącznie wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona. Oznacza to, że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. odnosi się do sytuacji, gdy obiekt zrealizowany został bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r. Inaczej mówiąc, przepis ten ma zastosowanie, jeżeli samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 tej ustawy dopuszczono się przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zakończenie budowy obiektu nastąpiło również przed tą datą. Skoro więc przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który jest przepisem intertemporalnym, odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy, to nie można stosować wykładni rozszerzającej i obejmować treścią tego przepisu innych sytuacji wskazanych w przepisach Prawa budowlanego z 1994 r. Za takim rozumieniem przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przemawiają także wywody zawarte w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r. sygn. akt K 9/95 (OTK 1996, nr 1, poz. 2) oraz w wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2001 r. sygn. akt OSA 2/01 (ONSA 2001, z. 4, poz. 143). Powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w pełni akceptowany przez skład orzekający w tej sprawie. Zatem w przypadkach określonych w komentowanym przepisie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, w których stosuje się "przepisy dotychczasowe", a nie art. 48 Prawa budowlanego, przez pojęcie przepisów dotychczasowych ostatecznie należy rozumieć: art. 37, art. 38,art. 39, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., która to ustawa – zgodnie z art. 107 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. – 31 grudnia 1994 r. utraciła moc, z zastrzeżeniem art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Wymienione przepisy prawa budowlanego z 1974 r. stosuje się – zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. – niezależnie od tego, czy samowola budowlana powstała przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, czy też w czasie obowiązywania tej ustawy (zob. Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, WK 2016 i powołane tam: wyrok NSA w Gdańsku z dnia 20 września 2000 r., II SA/Gd 1597/98, Lex nr 654926; wyrok NSA w Katowicach z dnia 13 lutego 2002 r., II SA/Ka 1231/00, Lex nr 655200; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007 r., II OSK 138/06, LEX nr 507206). Przedstawiona powyżej analiza treści art. 103 ust. 2 Prawo budowlane z 1994r. nakazuje przyjąć, że do obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. odnosić można tylko tę regulację normatywną zawartą w ustawie z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, która odpowiada ściśle zakresowi normowania art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Ponieważ poza tym zakresem pozostaje, wyodrębniona w art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., kompetencja organu nadzoru budowlanego do nakładania obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, odpowiadające tym kompetencjom uprawnienia organu wymienione w art. 56 ustawy z 1974 r. w chwili obecnej nie mogą już podlegać wykorzystaniu (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja2009 r., II OSK 737/08, lex nr 574710). Jeżeli organy prowadzące postępowanie uznają, że dla wykazania chociażby tego, czy samowolnie wybudowany obiekt budowlany lub jego część powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane), niezbędne jest wykonanie określonej ekspertyzy technicznej, może zostać nałożony na uczestnika procesu budowlanego (odpowiednio: właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego) obowiązek jej przedłożenia, z tym że tego rodzaju działanie organu administracji swą podstawę prawną znajdować będzie w art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a nie w art. 56 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Usytuowanie art. 56 w systematyce Prawa budowlanego z 1974 r. świadczy o jego odrębnym i ogólnym charakterze, a zatem nie mającym związku z usuwaniem skutków samowoli budowlanej prowadzonej po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994 r. (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 marca 2015 r., II SA/Op 624/14, lex nr 1810415). Prawo budowlane z 1994 r. zawiera odpowiednią regulację w art. 81c ust. 2, pozwalającą na nałożenie w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Ustawa ta zawiera także regulację w art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. umożliwiającą stronom postępowania kwestionowanie zażaleniem postanowień nakładających obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ekspertyz stanu technicznego obiektu budowlanego. Pogląd powyższy znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że z art. 103 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie wynika uprawnienie dla organów nadzoru budowlanego do podejmowania działań kontrolnych i nadzorczych w oparciu o regulację ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Tym samym organy te nie mogą wyprowadzać swoich kompetencji z ustawy nieobowiązującej w dacie podejmowania tego typu działań (por. cyt. wyżej wyrok WSA w Opolu z dnia 24 marca 2015 r. i powołane tam wyroki NSA: z 3 marca 2011 r., II OSK 400/10, Lex nr 1080268 oraz z 8 maja 2009 r., II OSK 737/08, Lex nr 574710 oraz z 27 listopada 2019r., II OSK 61/18). Wykonując zadania kontrolne bądź nadzorcze organy nadzoru budowlanego winny działać w oparciu o przepisy aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zadania te określone zostały w art. 81 tej ustawy, zaś kompetencje kontrolne organów, umożliwiające wykonywanie im niniejszych zadań uregulowane zostały w art. 81a i art. 81c ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zatem wykonując zadania kontrolne i nadzorcze organ nadzoru budowlanego nie może działać na podstawie nieobowiązującej już ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Sąd zauważa , że błędna wykładnia dokonana przez organy obu instancji przepisu art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. doprowadziła do wydania wadliwego rozstrzygnięcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, bo opartego o błędną podstawę prawną i w konsekwencji - do wydania przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji. Tymczasem to, że w postanowieniu organu pierwszej instancji wskazanie wadliwej podstawy prawnej nałożenia tego rodzaju obowiązku nie może wpływać na odebranie stronie postępowania uprawnienia do zaskarżenia rozstrzygnięcia, z którym się nie zgadza. Warunkiem skuteczności złożenia zażalenia jest to, czy przepis stanowiący rzeczywistą podstawę prawną działania organu administracji dopuszcza zaskarżenie wydanego przez ten organ aktu. Możliwość zaskarżenia postanowień wydawanych przez organy nadzoru budowlanego o nałożeniu obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w drodze zażalenia dopuszcza ustawodawca w art. 81c ust. 3 Prawo budowlane z 1994 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ drugiej instancji uwzględni powyżej przedstawioną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności dokona kontroli instancyjnej postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 9 stycznia 2019 r. w świetle art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., o ile zażalenie wywiedzione na to postanowienie będzie spełniać warunki formalne przewidziane przepisami prawa Z tego względu postanowienie organu pierwszej instancji powinno było stać się przedmiotem kontroli organu drugiej instancji w trybie art. 144 w zw. z art. 127 i nast. k.p.a. Ponieważ jednak do takiej kontroli nie doszło, a organ na podstawie art. 134 k.p.a. uznał, że zażalenie na postanowienie wydane w pierwszej instancji jest niedopuszczalne, koniecznym stało się wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i z tych przyczyn uchylił zaskarżone postanowienie . O kosztach, na które złożył się wpis od skargi orzeczono w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.