VII SA/Wa 2695/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant st. sekr. sąd Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2020 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. P. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2019 r., poz. 1133, ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Pana R. P. od decyzji Wojewody [...] z [...].05.2019 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że decyzją z [...].05.2019 r., znak: [...], Wojewoda [...] umorzył, wszczęte na wniosek Pana R. P., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...].03.2017 r., NR [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Panu A. K., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przydomowej oczyszczalni ścieków, na dz. nr ewid. [...], obr. ewid. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wniósł Pan R.P.. Odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie. Rozpoznając to odwołanie GINB na wstępie przypomniał pojęcie interesu prawnego, w szczególności w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę. Dalej organ wskazał, że Skarżący swój interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji Starosty [...] z [...].03.2017 r., NR [...] wywodzi z tytułu przysługującego mu prawa własności dz. nr. ewid. [...], obr. ewid. [...]. Wskazano dalej, że sporna inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami: energetycznym, gazowym, wodociągowym, sanitarnym oraz przydomowej oczyszczalni ścieków (Projekt zagospodarowania terenu oraz pkt 1.3, str. 3 Projektu budowlanego – Tom I). Z analizy projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka inwestycyjna o nr ewid. [...], nie graniczy bezpośrednio z działką o nr ewid. [...]. Działka inwestycyjna o nr ewid. [...] jest oddzielona od działki nr ewid [...], działką drogową o nr ewid. [...]. Działka nr ewid [...], zabudowana jest budynkiem mieszkalnym. Analiza projektu budowlanego wykazała, że sporny budynek mieszkalny jednorodzinny o wysokości 6,25 m (zob. projekt budowlany domu jednorodzinnego - Przekrój AA - rysunek nr 03, str. 11), został zaprojektowany w odległości ok. 9,5 m od granicy działki o nr ewid. [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporny budynek mieszkalny został zaprojektowany w odległości ponad 20 m od budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce o nr ewid. [...]. Ponadto, analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że biologiczna przydomowa oczyszczalnia ścieków została zaprojektowana w odległości ok. 9,5 m od granicy działki nr ewid. [...]. Podkreślono, że budynek mieszkalny istniejący na działce o nr ewid. [...], podłączony jest do istniejącej sieci wodociągowej. Mając na uwadze przedstawione powyżej usytuowanie wymienionych elementów projektowanej inwestycji, jak również wysokość projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego stwierdzono, że działka o nr ewid. [...] (należąca do skarżącego) nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowana działki o nr ewid. [...]. Innymi słowy, Pan R. P. może bez przeszkód zagospodarować działkę będącą jego własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego jej zagospodarowania. W szczególności należy wskazano, że nieruchomość należąca do skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 12 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. (dotyczący odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną, § 13 ww. rozporządzenia (dotyczący przesłaniania budynków). W ocenie GINB, ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki o nr ewid. [...], nie sposób doszukiwać się również w przepisie § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn, zm.), zgodnie z którym, odległość studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, niewymagającej, zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony ujęć i źródeł wodnych, ustanowienia strefy ochronnej, powinna wynosić - licząc od osi studni - co najmniej 30 m do najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji indywidualnej, jeżeli odprowadzane są do niej ścieki oczyszczone biologicznie w stopniu określonym w przepisach dotyczących ochrony wód. Wskazano, że z projektu budowlanego biologicznej przydomowej oczyszczalni ścieków wynika, że odbiornikiem oczyszczonych ścieków będzie studnia chłonna. Projekt budowlany nie przewiduje drenażu rozsączającego czy też przewodu rozsączającego, jak zaś wynika z treści wskazanego wyżej przepisu § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., dotyczy on odległości studni dostarczającej wodę do najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji indywidualnej. Podkreślono przy tym należy, że budynek zlokalizowany na dz. nr ewid. [...], podłączony jest do istniejącej sieci wodociągowej. Z akt sprawy, zwłaszcza dokumentacji projektowej spornej inwestycji wynika, że realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawi nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§271 i nast. w/w rozporządzenia) usytuowanych na nich obiektów. Ponadto sporne przedsięwzięcie inwestycyjne nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji zanieczyszczeń, czy też pól elekromagnetycznych. W rezultacie stwierdzono, że okoliczności faktyczne i prawne przedmiotowej sprawy wskazują jednoznacznie, iż działka stanowiąca własność skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania zaprojektowanej inwestycji, on sam zaś nie jest ograniczony w możliwości jej zagospodarowania. W tej sytuacji uznano, że brak interesu prawnego w toku wszczętego postępowania administracyjnego uzasadnia umorzenie postępowania. Skargę na tę decyzję złożył R. P. zarzucając jej błędne przyjęcie, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się na obszarze oddziaływania inwestycji - przydomowej oczyszczalni ścieków. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że istotą żądania Skarżącego było przeprowadzenie postępowania co do tego czy decyzja Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Panu A.K., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przydomowej oczyszczalni ścieków nie jest obarczona wadą nieważności. W ocenie Sądu organy słusznie wskazują, że postępowanie tego rodzaju jak niniejsze może zostać wszczęte na wniosek lub z urzędu, przy czym jego wszczęcie na wniosek wymaga aby podmiot je inicjujący legitymował się interesem prawnym. Słusznie też wskazano, że w postępowaniu budowlanym (a taki właśnie charakter ma postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę lub o jej zmianę), interes prawny o którym mowa w art. 28 k.p.a. ocenia się przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. Pomimo więc prawidłowego określenia podstaw i zasad prowadzenia postępowania nadzorczego organy wadliwie przyjęły, że Skarżącemu nie przysługuje interes prawny uprawniający do merytorycznego zbadania decyzji pod kątem występujących w niej ewentualnie wad kwalifikowanych. Przypomnieć też należy, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei według art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W oparciu o tak ujęte przepisy bezpodstawna jest teza przyjęta przez organ pierwszej instancji i niepodważona przez organ drugiej instancji, według której wówczas gdy inwestor buduje z zachowaniem odległości przewidzianych w przepisach szczególnych lub techniczno-budowlanych, to nie ma mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na sąsiednie nieruchomości. Z definicji obszaru oddziaływania obiektu budowlanego wyraźnie wynika, że chodzi o oddziaływanie projektowanego obiektu budowlanego w znaczeniu prawnym. Chodzi bowiem o przepisy odrębne, które wprowadzają związane z projektowanym obiektem budowlanym ograniczenia w zagospodarowaniu otaczającego go terenu. Przykładem takiego oddziaływania jest wskazywany § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z przepisu tego bowiem wynika zależność w zakresie wzajemnego usytuowania studni i obiektów wymienionych w tym przepisie. Jeżeli więc projekt budowlany dotyczy budowy obiektów budowlanych wymienionych w § 31 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia, to wyznaczając obszar jego oddziaływania należy uwzględnić m.in. ten przepis i rozważyć, czy w jego otoczeniu powstaną ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zgodnie z tą regulacją odległość studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, niewymagającej, zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony ujęć i źródeł wodnych, ustanowienia strefy ochronnej, powinna wynosić - licząc od osi studni - co najmniej 30 m do najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji indywidualnej, jeżeli odprowadzane są do niej ścieki oczyszczone biologicznie w stopniu określonym w przepisach dotyczących ochrony wód. Przepis ten ustanawia zasadę lokalizacji oczyszczalni ścieków od studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w odległości 30 m. Odległość ta może być mniejsza, ale pod warunkiem, że studnia nie dostarcza wody przeznczonej do spożycia przez ludzi. Organy oceniając tę kwestię uznały, że po pierwsze projektowane urządzenia kanalizacyjne nie mają przewodów rozsączających, po drugie Skarżący korzysta z sieci wodociągowej. Zatem w ocenie organów wskazany wyżej przepis nie wprowadza dla Skarżącego ograniczeń w zagospodarowaniu jego nieruchomości. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Przede wszystkim wskazać należy, że odległość projektowanej oczyszczalni ścieków od granicy działki skarżącego wynosi 9.5 m. Oczyszczalnia ta w ocenie organów nie ma przewodów rozsączających kanalizacji ale kończy się studnią chłonną. Istotą tego urządzenia jest odprowadzanie pozostałości z procesu oczyszczania do gruntu. W istocie więc efekt działania studni jest taki sam jak przewodów rozsączających, z tym, że przenikanie pozostałości odbywa się w sposób o wiele bardziej skoncentrowany. Poza tym nie do końca wiadomo dlaczego organy przyjęły, że instalacja ma być wyposażona w studnię chłonną. Ze znajdującego się w aktach sprawy projektu biologicznej oczyszczalni ścieków wynika, że studnia chłonna jest jednym ze sposobów zakończenia procesu oczyszczania a nie jedynym. Po drugie w ocenie Sądu określenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie jest uzależnione od dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. W przepisie formułującym tę definicję mowa jest bowiem o wprowadzaniu ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, a więc przyszłej działalności na tym terenie. Nie jest w związku z tym istotne, czy skarżący powołuje się na możliwość właściwego korzystania z istniejącej na jego nieruchomości studni, czy też chodzi o potencjalną możliwość jej budowy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 22 kwietnia 2010 r. II OSK 370/09 "Określenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie jest uzależnione od dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu." Podkreślić należy, że fakt dotychczasowego korzystania przez skarżącego z wodociągu nie niweczy tego, iż budowa obiektów kanalizacyjnych odprowadzających ścieki do gruntu powoduje ograniczenia w zabudowie nieruchomości w odległości do 30 m, poprzez brak możliwości lokalizacji studni. Zauważyć też należy, że uznanie właściciela nieruchomości sąsiedniej za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, mimo że zależy od stwierdzenia, iż planowana budowa w powiązaniu z przepisami prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości, nie jest równoznaczne z przeszkodą w udzieleniu pozwolenia na budowę. W ten sposób otwiera się dla właściciela nieruchomości sąsiedniej możliwość udziału w postępowaniu po to, aby mógł, wraz z organem administracji publicznej, strzec przestrzegania tych przepisów prawa, które zostały uchwalone w celu rozwiązywania konfliktów rodzących się pomiędzy właścicielami nieruchomości sąsiednich w związku z wykonywaniem przez każdego z nich prawa własności poprzez zabudowę nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję GINB oraz poprzedzającą ją decyzję uznając, że naruszają one art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.