VII SA/Wa 2691/23

Dnia 30 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu R. L. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2023 r. znak DOR.7110.108.2023.JOO w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala sprzeciw

Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2023 r., znak [...], po wznowieniu postępowania, odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z [...] stycznia 2018 r., znak [...], umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty T. z [...] maja 2017 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu R. L. pozwolenia na budowę urządzeń technicznych (suszarni) oraz budynku wraz z infrastrukturą techniczną w istniejącym gospodarstwie rolnym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 25 października 2023 r., znak DOR.7110.108.2023.JOO, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania A. O., I. O., R. S. i J. S. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji GINB przytoczył art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i podał, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" obejmuje udział w czynnościach orzeczniczych (wydanie decyzji) lub innych czynnościach decyzyjnych, które mają bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyłączenie wynikające z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. odnosi się zarówno do osoby, która podpisała decyzję z upoważnienia właściwego organu, jak również do osoby, która brała udział w wydaniu decyzji, czyli miała bądź mogła mieć wpływ na jej treść. Podpis pracownika pod decyzją wprost świadczy, że pracownik ten w zależności od pełnionej funkcji i stosownie do niej, uczestniczył w czynnościach, które w konsekwencji doprowadziły do wydania określonego rozstrzygnięcia i miał faktycznie lub mógł mieć wpływ na jego treść. Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli – czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 2 k.p.a.), czy w trybie wznowienia postępowania. Nie można akceptować sytuacji, w której pracownik biorący udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brał udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Pracownik organu administracji publicznej podlega zatem wyłączeniu w każdym stadium sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybu wznowienia postępowania. GINB stwierdził, że przy wydawaniu zarówno decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2023 r., jak i decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r., brał udział ten sam pracownik [...] Urzędu Wojewódzkiego. Analiza podpisów i pieczęci znajdujących się na decyzji z [...] maja 2023 r. wskazuje, że została ona podpisana z upoważnienia Wojewody [...] przez Dyrektor Wydział Infrastruktury B. G. Podpis i pieczęć ww. Dyrektora Wydziału Infrastruktury znajduje się również na decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. Organ odwoławczy wskazał, że naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zawsze pociąga za sobą potrzebę powtórzenia czynności procesowych i nie może być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym. Zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 k.p.a. gwarantuje stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli doszło do naruszenia przepisów postępowania i zachodzi konieczność ponowienia czynności jurysdykcyjnych w organie pierwszej instancji, to spełnione są przesłanki do wydania orzeczenia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W sprzeciwie od decyzji organu odwoławczego z 25 października 2023 r. R. L. zarzucił naruszenie: 1. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji; 2. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy w sprawie nie zaistniały przesłanki do jego zastosowania, a zaskarżona decyzja powinna być utrzymana w mocy w całości; 3. art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak ewentualnego rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony. Odpowiadając na sprzeciw Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw nie był zasadny. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca określił granice kontroli takiej decyzji przez Sąd, stanowiąc iż przy rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji, ocenia się jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Zasadniczo spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie, wyłączona została możliwość oceny prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd bada, czy organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, choć jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest bowiem dodatkowe wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wykazał wystąpienie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji słusznie uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2023 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy trafnie dostrzegł, że zarówno decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2023 r., jak i kwestionowana w trybie wznowienia decyzja tego organu z [...] stycznia 2018 r., została podpisana przez tego samego pracownika [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. Wobec powyższego decyzja organu wojewódzkiego odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji z [...] stycznia 2018 r. wydana została z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. powinien być interpretowany w ten sposób, że jego zastosowanie dotyczy nie tylko rozstrzygania w toku instancji w tym samym trybie postępowania administracyjnego, lecz rozciąga się również na tryb nadzwyczajny, wszczęty w tej samej sprawie ujmowanej materialnoprawnie. Istotą tego unormowania jest bowiem wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy. Biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia stronie obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy, należy przyjąć, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" dotyczy również pracownika orzekającego w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych, takich jak stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, który wcześniej brał udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym. Istotą instytucji wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną jest ponowna kontrola decyzji, w celu ustalenia, czy nie jest ona obarczona jedną z wad skutkujących uchyleniem decyzji dotychczasowej. Żądanie wznowienia postępowania należy więc uznać za środek zaskarżenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, składany w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2023 r., sygn. II OSK 29/22, oraz orzeczenia w nim przywołane). Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zaznacza, że znany jest mu przywoływany przez skarżącego przeciwny pogląd judykatury, zgodnie z którym przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy wyłączenia pracownika organu tylko w sytuacji kwestionowania decyzji w ramach administracyjnego toku instancji i nie odnosi się do kontroli uruchamianej w trybie nadzwyczajnym. W ocenie Sądu nie jest on trafny, gdyż przedstawione w nim rozumienie akceptuje sytuację, w której treść decyzji wydanej przez pracownika organu po wznowieniu postępowania, mogłaby być determinowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z jej udziału w postępowaniu w tzw. trybie zwykłym. Tym samym istniałyby jednak uzasadnione wątpliwości co do bezstronności i obiektywizmu pracownika. Zaznaczyć również należy, że za zasadnością twierdzenia o konieczności wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, w sytuacji gdy brał udział w wydaniu decyzji stopnia podstawowego, przemawia zmiana przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. której dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Przed nowelizacją przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowił, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W wyniku noweli skreślono słowa "w niższej instancji". Z uwagi na zmianę hipotezy normy zawartej w omawianym przepisie, w obecnym stanie prawnym działania tej normy nie można ograniczać wyłącznie do postępowania odwoławczego. Niewątpliwie podpisanie przez tego samego pracownika zarówno decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, jak i wydanej po jej kontroli przeprowadzonej w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, stanowiło kwalifikowane naruszenie postępowania, skutkujące koniecznością ponowienia czynności procesowych Wojewody [...]. Z tej przyczyny Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.