VII SA/Wa 2689/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] września 2019 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania M. W. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r., [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty N. z [...] lutego 2017 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego rekreacyjnego z częścią magazynową tj. zapleczem wypożyczalni sprzętu wodnego i urządzeń obsługi rekreacji przywodnej z infrastrukturą na działce nr ew. [...] w C. Organ wskazał, że M. W. nie brał udziału w postępowaniu zwyczajnym, a swój interes prawny do udziału w postępowaniu nieważnościowym wywodzi z oddziaływania ww. inwestycji na sąsiednią zabudowaną działkę nr ew. [...], której jest współwłaścicielem (KW Nr [...]). GINB podkreślił, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka nr ew. [...] nie graniczy z działką nr ew. [...], bowiem oddziela je działka nr ew. [...]. Sporny budynek o wysokości 11,99 m w kalenicy oddalony jest ok.15 m - 18 m od granicy działki nr ew. [...] i ok. 27 m od budynku na tej działce. Zaplanowano 7 miejsc postojowych (3 skupiska po 2 miejsca i 1 pojedyncze) od ok.3 m - 11 m od granicy działki M. W. Zdaniem organu działka skarżącego, nie znajduje się zatem w obszarze oddziaływania inwestycji, gdyż nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - wynikających z przepisów prawa - w jej zagospodarowaniu. W szczególności nie znajduje się w obszarze wyznaczonym § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), § 13 oraz § 19 ww. rozporządzenia. Nie pozbawia dostępu do drogi publicznej, czy mediów, nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. w/w rozporządzenia). Nie powoduje też ponadnormatywnej emisji zanieczyszczeń, czy pól elekromagnetycznych. Organ podkreślił, że skarżący również nie wykazał własnego interesu prawnego. Uciążliwości wynikające z eksploatacji inwestycji (hałas generowany przez turystów i zwiększona ilość pojazdów) nie mogą być podstawą do uznania, że ww. działka leży w obszarze oddziaływania inwestycji. Są to bowiem okoliczności faktyczne wpływające ewentualnie na zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości, nie powodują zaś ograniczeń w ich zagospodarowaniu. Skarżący może skorzystać z prawa cywilnego, które zapewnia ochronę przed różnego rodzaju immisjami (art. 222 § 2 k.c. w zw. z art. 144 k.c.- zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08). GINB dodał, że z przepisów prawa cywilnego dotyczących ochrony własności można wywodzić przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ale tylko wówczas, gdy wykonywanie prawa własności jest zagrożone ograniczeniem w jej zagospodarowaniu. Samo powoływanie się na przepisy prawa cywilnego nie jest wystarczające dla wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Według GINB, bez wpływu na rozstrzygnięcia pozostaje też argumentacja skarżącego, który swój interes prawny upatruje w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Przepis ten formułuje jedynie ogólną zasadę prawa budowlanego określającą, jakie wymagania powinien spełniać obiekt budowlany, jak również jego budowa i użytkowanie. Z tej przyczyny nie może stanowić samodzielnej podstawy do uznania, że skarżący ma interes prawny w tej sprawie. Wnioskodawca powinien wskazać również odpowiednie normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których wynika, że jest ograniczony w zagospodarowaniu własnej nieruchomości. Jednak w tym przypadku nie ma przepisów techniczno - budowlanych, z których wynikałoby, że skarżący w związku z realizacją spornej inwestycji jest ograniczony w zagospodarowaniu należącej do niego działki. Tym samym skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 cyt. ustawy. W rezultacie zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia - z wniosku M. W. – postępowania, a więc należało je umorzyć. Organ dodał, że z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty odwołania pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie. Skargę na ww. decyzję złożył M. W. zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego: - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że wniosek został złożony przez osobę, której nie przysługuje status strony; - art. 105 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość, - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę dowodów, - art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne i niejasne uzasadnienie decyzji; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji, zamiast jego uchylenia. W związku z powyższym wniósł m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zdaniem skarżącego, posiada on legitymację do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty N., bowiem jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Nie jest to legitymacja wynikająca z lokalizacji nieruchomości w sąsiedztwie, ale z okoliczności znajdowania się w obszarze oddziaływania- art. 3 pkt 20 Prawo budowlane w zw. z art. 28 ust. 2 cyt. ustawy. Po pierwsze sam fakt podziału przez inwestora nieruchomości, na skutek którego działka skarżącego została oddzielona od inwestycji wąską działką, nie przesądza, że nie leży w obszarze oddziaływania. Obszar ten nie obejmuje bowiem jedynie nieruchomości graniczących z inwestycją, ale również nieruchomości położone dalej, jak wskazuje ugruntowane orzecznictwo. Tym samym fakt, że działka inwestycyjna nie graniczy z działką skarżącego, nie ma znaczenia. Skarżący zakwestionował stanowisko, że inwestycja nie wprowadza ograniczeń wynikających z przepisów prawa bowiem zacienia działkę skarżącego. Organ odwoławczy skoncentrował się jedynie na § 12, § 13 i § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a pominął § 60 rozporządzenia, który dotyczy m.in. minimalnego nasłonecznienia pokoi mieszkalnych. Wskazał, budowa zlokalizowana jest po południowo - wschodniej stronie jego nieruchomości. W godzinach porannych oraz przedpołudniowych dochodzi zatem do zacienienia działki skarżącego. Nawet jeżeli oddziaływanie nie powoduje, że pomieszczenia w budynku skarżącego obecnie pozbawione są odpowiedniego nasłonecznienia, to niewątpliwie w przypadku przebudowy budynku skarżącego lub też wykonywania w przyszłości innych robót budowlanych, oddziaływanie to będzie musiało być przez niego uwzględnione. W ocenie skarżącego organy powinny szczegółowo zbadać ww. kwestię. Z decyzji nie wynika, czy wykonano tzw. "wędrówkę cienia" w dniach równonocy, które było istotne dla określenia obszaru oddziaływania. Dalej skarżący powołał się na wyroki WSA w Krakowie z 30 listopada 2017 r., sygn. akt: II SA/Kr 1010/17 oraz NSA z 27 września 2017 r. II OSK1210/17, w których podkreślono, że obszar oddziaływania obiektu nie może być utożsamiany tytko z brakiem zachowania wymogów techniczno-budowlanych czy ochrony środowiska, ale z obszarem, na który będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób jak choćby przez zacienienie czy hałas i choćby oddziaływanie to było dozwolone tj. niesprzeczne z przepisami regulującymi dopuszczalny ich poziom. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że skoro organ w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę badał, czy realizacja tej inwestycji nie spowoduje, iż budynek stanowiący własność skarżącego będzie objęty ponadnormatywnym jej oddziaływaniem, czy nie będą naruszone normy dotyczące przesłaniania (§ 13 rozporządzenia w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) i dostępu światła dziennego (§ 60 tego rozporządzenia), to uznać należało, że skarżący posiada zindywidualizowany interes prawny i posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawo budowlane (zob. wyrok NSA: z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1344/14; z 16 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1585/16 - CBOSA). Skarżący wskazał, że inwestycja dotyczy budynku o znacznych gabarytach. W warunkach lokalnych, przy stosunkowo uciążliwej funkcji będzie on źródłem dodatkowych immisji na nieruchomość skarżącego zabudowaną niewielkim budynkiem mieszkalnym. Pominięto również, że działka inwestora jest już zabudowana innymi obiektami, które już teraz negatywnie oddziałują na działkę skarżącego. Większość terenu zabudowano, utwardzono i praktycznie pozbawiono powierzchni biologicznie czynnej. Kolejny budynek zwiększy oddziaływania, a przez to pogorszy warunki korzystania i użytkowania działki. Ponadto, budynek jest położony na obszarze cennym przyrodniczo i krajobrazowo, w sąsiedztwie zabudowy rekreacyjnej i wypoczynkowej o małych gabarytach, czego organy nie wzięły pod uwagę. Zdaniem skarżącego, przy ustalani obszaru oddziaływania inwestycji organy winny uwzględnić również przepisy prawa cywilnego (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt: II OSK 1509/17). Organ odwoławczy naruszył zatem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawo budowlane, co oznacza, że nie było również podstaw do umorzenia postępowania. Na koniec skarżący przedstawił obszerną argumentacje odnośnie naruszenia w konsekwencji również art. 7, 8, 77 § 1 oraz. 107 § 3 k.p.a.. w tym m.in. pominięcie kwestii zacienia działek sąsiednich W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawując wymiar sprawiedliwości kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny bada zatem, czy poddany kontroli akt zgodny jest z przepisami prawa materialnego oraz czy postępowanie, w którym go wydano przeprowadzono zgodnie z regulacjami procesowymi. Ustalenie naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy stwierdzenie innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje sąd do uchylenia kwestionowanej decyzji (postanowienia) w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej p.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną [...] września 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę w związku z ustaleniem, że nieruchomość skarżącego nr ew. [...] nie leży w obszarze oddziaływania omawianej inwestycji położonej na działce nr ew. [...] w C. Wskazać zatem w pierwszej kolejności trzeba, że postępowanie w sprawie nieważności decyzji może zostać wszczęte na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że stroną postępowania o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa czy o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (zob. wyrok WSA w Krakowie z 28 czerwca2013 r., II SA/Kr 358/13, LEX nr 1327980; wyrok WSA w Szczecinie z 8 września 2016 r., II SA/Sz 396/16, LEX nr 2136126,). Interes prawny nie jest jednak kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu. Oczywistym jest, że nie zawsze zachodzić musi tożsamość podmiotów występujących w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Niemniej punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji o pozwoleniu na budowę, to należało odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tego postępowania, tj. zakończonego kwestionowaną decyzją Starosty N. z [...] lutego 2017 r., której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący. Jak słusznie wskazały organy kwestię ustalenia stron postępowania w sprawach pozwolenia na budowę reguluje – jako przepis szczególny - art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a., który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji także w sprawie stwierdzenia nieważności takiego pozwolenia są-oprócz inwestora - właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu takiego obszaru to przepisy cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na których m.in. skoncentrowały się organy, ale również przepisy dotyczące na przykład ochrony, czy zagospodarowania przestrzennego. Na tle powyższych regulacji prawnych w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić w każdej konkretnej sprawie przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia, przy uwzględnieniu twierdzeń wnioskodawcy. Jeżeli podmiot wywodzi własny interes prawny z naruszenia jego uprawnień, wynikających z własności nieruchomości sąsiedniej, to należy pamiętać, że - co do zasady - nawet, jeśli osoba taka wprost nie wskaże na konkretny przepis, wywodzi ona interes prawny z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Jednak w takim wypadku, winna wykazać, na czym polega konflikt kwestionowanej co do ważności decyzji z prawem lub obowiązkiem wnioskodawcy - lub jej wpływem na to prawo lub obowiązek oraz dlaczego jej wyeliminowanie stan ten usunie. Obowiązkiem strony - a nie tylko organu - jest bowiem wykazanie własnego interesu prawnego (legitymacji materialnej) w zainicjowaniu postępowania - co wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych. Organ ma jedynie ocenić, czy wskazywana przez podmiot inicjujący postępowanie norma prawa materialnego może być naruszona w sposób powodujący powstanie legitymacji materialnej i w konsekwencji nakazujący uznać ten podmiot za stronę w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W świetle przedstawionej wyższej argumentacji - zdaniem Sądu - organy dokonały prawidłowej oceny przymiotu strony skarżącego przyjmując, że działka nr. ew. [...] nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją z [...] lutego 2017 r. zaplanowanej na działce nr ew. [...], biorąc pod uwagę również potencjalne możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącego. Wbrew zarzutom skargi, organy zgodnie z art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadniły swoje stanowisko. Dokonały analizy zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego istotnego w sprawie. Z akt wynika bowiem, że działka skarżącego położona jest po północno – zachodniej stronie działki nr ew. [...]. Obie działki nie graniczą ze sobą, bowiem rozdziela je działka nr ew. [...] o szer. 4, 5 m stanowiąca dojazd do planowanej inwestycji. Okoliczność ta jednak sama w sobie nie przesądza o braku interesu prawnego wnioskodawcy. Decydujące znaczenie ma bowiem fakt, że odległość budynku znajdującego się na działce M. W. wynosi od 27 m do 32,5 m od inwestycji i 16,5 m – 18 m od granicy działki. Przy uwzględnieniu, że wysokość dwóch najbliżej położonych segmentów wynosi 14, 69 m i treści § 13 pkt 1 lit. a – (regulującego naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, które uważa się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m) oraz § 60 (regulującego czas nasłonecznienia wymienionych w nim pomieszczeń, a więc nie działek). Na powyższe wskazał również projektant w projekcie budowlanym (str. 31). Podobnie z usytuowania parkingów na działce inwestycyjnej nie wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, w świetle § 19 warunków technicznych skoro przewidziano 3 skupiska po 2 miejsca i 1 pojedyncze w odległości od ok.3 m - 11 m od granicy działki M. W. Przymiotu strony skarżącego nie można było również wywieść z przepisów prawa cywilnego w zakresie immisji na jakie wskazywał tj. wzmożony ruch turystyczny, towarzyszący mu hałas, czy oświetlenie trenu. Art. 140, 143 i 144 K.c. regulują treść i sposób wykonywania własności. W szczególności art. 144 K.c. formułuje zakaz dokonywania tzw. "immisji pośrednich" z własnej nieruchomości na inne nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przekroczenie dopuszczalnych granic tych immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń (np. negatoryjnych – art. 222 § 2 K.c. lub odszkodowawczych – art. 415 K.c. i nast.). Nie daje jednak osobie poszkodowanej takimi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 cyt. ustawy. Z definicji zawartych w ww. przepisach Prawa budowlanego wynika bowiem, że chodzi o ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich będące skutkiem obowiązywania odrębnych przepisów. W tej sprawie nie występuje jednak takie prawne ograniczenie w sposobie zagospodarowania nieruchomości M. W., tylko faktyczna i to hipotetyczna uciążliwość w korzystaniu z prawa własności, będąca wpływem immisji sąsiedzkich. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu tych immisji rodzi – jak zasadnie wyjaśnił organ odwoławczy – określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Z pewnością postępowanie wszczęte przez podmiot nie posiadający przymiotu strony staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania ( vide wyrok NSA z 19.09.2012r., II GSK 1038/11). Z podanych przyczyn, zasadnie zatem umorzono postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte wnioskiem skarżącego. Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 15 p.p.s.a. – oddalił skargę.