VII SA/Wa 2686/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skargi J. B. i C. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 października 2022 r. nr 1678/22 w przedmiocie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu oddala skargę

Przedmiotem skargi J B i C B ("skarżący") jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("MWINB") nr 1678/22 z 14 października 2022 r. stwierdzające wniesienie odwołania z uchybieniem terminu, a wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") decyzją nr [...]z [...] lipca 2022 r. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie ogrodzenia na cokole betonowym pełniącym funkcję muru oporowego zlokalizowanego pomiędzy działkami ewid. nr [...]i [...]w miejscowości [...], gmina [...]. Powyższa decyzja została wysłana do pełnomocnika skarżących P B, na adres: "ul. [...] ". Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru ww. przesyłki widnieje informacja, że została doręczona 11 lipca 2022 r., a odebrała ją M W – jako osoba uprawniona do odbioru. Odwołanie od powyższej decyzji zostało wniesione przez skarżących - reprezentowanych przez niezawodowego pełnomocnika - 27 lipca 2022 r. (data nadania przesyłki w placówce operatora pocztowego). Po zapoznaniu się z tym odwołaniem, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr 1678/22 z 14 października 2022 r., na podstawie art. 134 w zw. z art 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej: "k.p.a.") oraz art 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm. – dalej: "pr.bud."), stwierdził, że odwołanie skarżących zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. W uzasadnieniu organ wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia odwołania – jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Obowiązek ścisłego przestrzegania terminów w postępowaniu odwoławczym wynika z potrzeby zapewnienia pewności i trwałości stosunków w obszarze regulowanym przez prawo administracyjne. Dalej MWINB stwierdził, że decyzja PINB z [...] lipca 2022 r. zaadresowana do pełnomocnika skarżących P B została doręczona – jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru – 11 lipca 2022 r. Stosownie zaś do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin na złożenie odwołania przez skarżących upływał 25 lipca 2022 r., zaś odwołanie skarżących zostało nadane – jak wynika ze stempla pocztowego – 27 lipca 2022 r. Wobec tego nie ma wątpliwości, że złożenie przez skarżących odwołania nastąpiło z uchybieniem czternastodniowego - ustawowego terminu przewidywanego do jego wniesienia. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Ponadto skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodów. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: 1) art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w przepisach o postępowaniu odwoławczym, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, które zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a., 2) art. 42 § 1 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja PINB z [...] lipca 2022 r. została skutecznie doręczona 11 lipca 2022 r. jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, podczas gdy ta decyzja nie została prawnie skutecznie doręczona, 3) art. 45 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że P B, będący osobą fizyczną prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą jest jednostką organizacyjną i należy wobec niego stosować zasadę doręczenia pism w lokalu jego siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism, 4) art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak kompleksowego rozpatrzenia materiału dowodowego, czego skutkiem było bezpodstawne uznanie, że decyzja PINB z [...] lipca 2022 r. została skutecznie doręczona 11 lipca 2022 r., podczas gdy zgodnie z treścią odwołania skarżących z 27 lipca 2022 r. oraz potwierdzeniem odbioru przesyłki zawierającej decyzję PINB z [...] lipca 2022 r., przedmiotowa decyzja nie została odebrana osobiście przez P B w jego miejscu zamieszkania przy ul. [...], lecz przez jego pracownika, który nie jest upoważniony do odbioru korespondencji – w miejscu prowadzenia przez P B jednoosobowej działalności gospodarczej przy ul. [...], 5) art. 124 § 2 k.p.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podstawy faktycznej i prawnej ustalenia, że doręczenie 11 lipca 2022 r. decyzji PINB z [...] lipca 2022 r. było prawnie skuteczne. Odpowiadając w 20 grudnia 2022 r. na ww. skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanego postanowienia. Dodatkowo organ wyjaśnił, że pełnomocnik skarżących w toku postępowania administracyjnego w sposób dwojaki określał swój adres do korespondencji. W piśmie z 8 listopada 2021 r. podał adres: "[...]", w kolejnych zaś pismach: "ul. [...]" i na ten adres była kierowana korespondencja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 1678/22 z 14 października 2022 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ, analizując sprawę uznał, że termin ten upłynął 25 lipca 2022 r., a skoro odwołanie zostało wniesione 27 lipca 2022 r. (a jest to data niesporna), to należało zastosować art. 134 k.p.a. Ocena ta, zdaniem Sądu, jest właściwa; znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy; uwzględnia nadto właściwe przepisy prawa dla ustalenia dopuszczalności odwołania skarżących, jak i terminu ich obowiązującego do wniesienia wskazanego środka zaskarżenia. Dlatego też, badając zaskarżone orzeczenie, Sąd nie skorzystał z instytucji uregulowanej w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej: "p.p.s.a."), z wniosku skarżących zawartego w skardze o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów. Sąd zaznacza przy tym, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności aktu bierze pod uwagą materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentów (na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.) ma zaś charakter wyjątkowy; sąd nie ma obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego, a może to uczynić tylko wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organ. Rozwijając natomiast dokonaną ocenę zaskarżonego w sprawie postanowienia Sąd zauważa, że art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało ono wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do wydania orzeczenia przewidzianego w ww. art. 134 (a więc postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub – o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia). Stosując w niniejszej sprawie art. 134 k.p.a. MWINB uczynił to na skutek odwołania skarżących wniesionego od decyzji PINB nr [...]z [...] lipca 2022 r. umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie ogrodzenia. Jak wynika z treści skargi, istota sporu w sprawie sprowadza się zaś do oceny skuteczności doręczenia ww. decyzji PINB w dniu 11 lipca 2022 r. pełnomocnikowi skarżących P B(poza sporem pozostaje bowiem druga ważna okoliczność, data nadania odwołania skarżących od ww. decyzji w dniu [...] lipca 2022 r.). Skarżący twierdzą, że przesyłka zawierająca ww. decyzję została nieprawidłowo doręczona w ww. dacie pracownikowi tej osoby, który to nie był upoważniony do odbioru korespondencji, a to - w miejscu prowadzenia przez pełnomocnika skarżących (P B) jednoosobowej działalności gospodarczej przy ul. [...], nie zaś w miejscu jego zamieszkania pod adresem ul. [...] (podanym do doręczeń w sprawie). Wątpliwości we wskazanej materii nie miał natomiast MWINB, który przyjął, że skuteczne doręczenie decyzji PINB (zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru) nastąpiło 11 lipca 2022 r. Od tej też daty organ odwoławczy liczył bieg terminu dla skarżących do wniesienia środka zaskarżenia, uznając w efekcie, że odwołanie nadane 27 lipca 2022 r. jest spóźnione. Analizując powyższe Sąd nie stwierdził, aby ustalenia MWINB w ww. kwestii były wadliwe. I tak, Sąd zauważa, że zgodnie z aktami sprawy skarżący ustanowili przed organem I instancji pełnomocnika w osobie P B (ich syna); pełnomocnictwo dla tej osoby wskazuje jej adres zamieszkania: ul. [...]. Przy czym w piśmie z 15 listopada 2021 r., przy którym ww. pełnomocnictwo zostało złożone do akt, P B jako adres wskazał: ul. [...]. W kolejnym zaś wystąpieniu z 29 listopada 2021 r. podał adres taki jak w pełnomocnictwie, tj. ul. [...]. Ten też adres, wskazany jako ostatni w postępowaniu PINB, został uwzględniony przez organ; na ten też adres kierowana była korespondencja przeznaczona dla pełnomocnika skarżących (v. pismo z 9 grudnia 2021 r. o wszczęciu postępowania, postanowienie nr [...] z [...] stycznia 2022 r. wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 pr.bud., czy w końcu ww. decyzja PINB z [...] lipca 2022 r.). Warto przy tym zaznaczyć, że pełnomocnik skarżących zapoznając się w dniu 23 maja 2022 r. z aktami sprawy, nie zgłosił zastrzeżeń co do "sposobu" doręczania mu korespondencji (a żadna na tym etapie (jak i później) skierowana do niego przesyłka, nie została odebrana przez niego osobiście). Dalej, Sąd podkreśla, że zasady doręczania przesyłek w postępowaniu administracyjnym zostały szczegółowo uregulowane w Rozdziale 8 Działu I k.p.a. Zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Stosownie do § 2 art. 40, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Zgodnie zaś z art. 41 § 1 k.p.a. w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu. Zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. (regulującym miejsca doręczeń pism osób fizycznych, także pełnomocników), pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. Uzupełnieniem powyższego jest art. 43 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. W razie niemożności doręczenia przesyłki w sposób przewidziany w art. 42 i art. 43, ustawodawca przewidział możliwość zastosowania tzw. doręczenia zastępczego – v. art. 44 k.p.a. (z wykorzystaniem operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe). W tym przypadku doręczenia decyzji PINB dokonano stosując się do art. 40 § 2, art. 41 § 1 i art. 43 k.p.a. i kierując korespondencję do skarżących na ich pełnomocnika, na "aktualny", wskazany przez niego adres, mający być adresem jego zamieszkania; z uwagi na jego nieobecność pod tym adresem (wywołaną urlopem, v. odwołanie), przesyłkę doręczono osobie wymienionej w art. 43 k.p.a. Oceniając to doręczenie Sąd miał na uwadze, że aby było ono skuteczne (i odnosiło taki sam skutek prawny jak doręczenie dokonane bezpośrednio stronie postępowania (czy ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi)), musiały być spełnione łącznie trzy następujące przesłanki: adresat był nieobecny w lokalu mieszkalnym, pismo przyjęła za pokwitowaniem pełnoletnia osoba, osoba ta zobowiązała się do oddania pisma osobiście adresatowi. Sąd wziął również pod uwagę, że właściwym dowodem potwierdzającym doręczenie przesyłki w ww. sposób jest zwrotne potwierdzenie odbioru operatora pocztowego. Pocztowy dowód doręczenia przesyłki stanowi bowiem dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Korzysta z domniemania prawdziwości, które to domniemanie może wprawdzie zostać obalone przeciwdowodem, niemniej jednak nie wystarczy do tego "tylko" twierdzenie strony (czy jej pełnomocnika), że doręczenie przesyłki było nieskuteczne. Sąd zważył jednocześnie, że - jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru - korespondencja do skarżących była kierowana przez PINB do ich pełnomocnika, na ww., podany przez tego pełnomocnika adres (ul. [...]), i była odbierana m.in. w jego imieniu przez M W (zob. zwrotne potwierdzenia obioru: zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 9 grudnia 2021 r.). Na ten też adres została także skierowana przesyłka zawierająca decyzję PINB z [...] lipca 2022 r. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się przy tej decyzji (w aktach administracyjnych), także ta przesyłka została odebrana przez M W (w dniu 11 lipca 2022 r.). Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, który stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, nie ma informacji, aby przesyłka została wydana pod innym adresem niż wskazany w rubryce adresat przesyłki. Powołując się zatem na domniemanie prawdziwości, organ prawidłowo przyjął, że przesyłka została doręczona zgodnie z ww. przepisami, w tym dokonane to zostało pod właściwym adresem: "ul. [...]". Jednocześnie Sąd zauważa, że na rewersie przedmiotowego zwrotnego potwierdzenia odbioru doręczyciel zaznaczył, że przysyłka została wydana "osobie uprawnionej do odbioru". To jednak - wbrew twierdzeniu skarżących - nie może świadczyć o nieprawidłowości tego doręczenia. Skoro bowiem doręczyciel wydał tej osobie przesyłkę, to musiał mieć też pewność, że osoba ta zobowiązała się do oddania przesyłki adresatowi oraz że jest ona osobą wymienioną w art. 43 k.p.a. Stanowisko to wzmacnia fakt, że wcześniejsza korespondencja adresowana do pełnomocnika skarżących była także (pod ww. adresem) odbierana przez tę osobę - M W, która to była wówczas określana jako "domownik" (zob. zwrotne potwierdzenie odbioru pisma z 24 lutego 2022 r.), a pełnomocnik skarżących czy skarżący nie kwestionowali wówczas skuteczności doręczenia korespondencji z uwagi na jej podjęcie przez ww. osobę. Poza tym Sąd zaznacza, że dowodem świadczącym o naruszeniu bądź braku naruszeń procedury doręczania przesyłki są w szczególności wyniki procedury reklamacyjnej wszczętej u operatora pocztowego. W tym przypadku nie kwestionowano w żaden sposób prawidłowości wcześniejszych doręczeń, a skarżący nie dysponują żadnym skutecznym kontrdowodem mogącym obalić domniemanie doręczenia w trybie art. 43 k.p.a. decyzji PINB; wobec tego nie ma podstaw do uznania, że doszło do uchybień w procedurze doręczenia tego aktu. Inaczej rzecz ujmując, powyższe nie stanowi o naruszeniu art. 43 k.p.a. Sąd dostrzega przy tym, że przepisy o doręczeniach mają charakter materialno-techniczny i nie mogą być wykorzystywane przez strony do wydłużenia czasu trwania postępowania; jeżeli wiadomym pozostaje, że określona korespondencja trafiła do adresata, który bez przeszkód mógł realizować przysługujące mu uprawnienia, to brak jest podstaw do kwestionowania takiego doręczenia (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1232/19). W konsekwencji, Sąd stwierdza, że MWINB nie naruszył prawa uznając, iż doszło do skutecznego doręczenia decyzji PINB z [...] lipca 2022 r. pełnomocnikowi skarżących w trybie zastępczym w dniu 11 lipca 2022 r. oraz że wniesione przez skarżących odwołanie w dniu 27 lipca 2022 r. (a więc po upływie ustawowego 14-dniowego terminu), nie mogło podlegać merytorycznej ocenie. W takiej sytuacji musiał znaleźć zastosowanie art. 134 k.p.a. Organ wydając na tej podstawie zaskarżone postanowienie, zawierające wszystkie ustawowe elementy (w tym te określone w art. 124 § 2 k.p.a.), nie naruszył więc przepisów postępowania, w tym przepisów wskazanych przez skarżących. Z powyższych względów zarzuty skarżących okazały się bezzasadne. W tych warunkach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.