VII SA/Wa 2684/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 października 2023 r. znak: KOA/2181/Ar/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Burmistrz Miasta M. decyzją z [...] marca 2023 r., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 2, 6, 8, 9, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: u.p.z.p.), ustalił na rzecz J. Sp. z o.o. warunki zabudowy dla części działki nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] i [...] w M. dla inwestycji polegającej na "budowie sześciu budynku gospodarczych wolnostojących – pawilonów ogrodowych". Odwołania od powyższej decyzji złożyli M. F., E. F., G. S., M. i M. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: Kolegium) decyzją z 10 października 2023 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że pierwszą czynnością organu po wpłynięciu wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinna być jego kontrola pod względem formalnym. We wniosku inwestor wskazał, że teren inwestycji obejmuje część działki ew. nr 70. Tym samym, na podstawie nadesłanych akt sprawy, Kolegium stwierdziło, że wniosek inwestora nie odpowiada wymogom art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. Dopóki wniosek inwestora nie spełniał wymagań określonych ww. przepisem prawa, brak było podstaw do jego rozpatrywania przez organ pierwszej instancji. Kolegium podkreśliło, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest podaniem w rozumieniu art. 63 k.p.a. Oprócz wymogów formalnych winien czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, w tym elementów merytorycznej treści określonych w art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zatem wobec stwierdzenia, iż wniosek nie spełnia wymogu określonego w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 63 § 2 k.p.a., organ zobowiązany był wezwać wnioskodawcę na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych wniosku. Kolegium przytoczyło następnie orzeczenia sądów administracyjnych potwierdzających tezę, że ustalenie warunków zabudowy odnosić się powinno do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowania. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla części działki ewidencyjnej. Kolegium wskazywało, że w przedmiotowej sprawie w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wyniki analizy obszarowej sporządzonej w niniejszej sprawie nie mogą jednak stanowić podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdyż granice obszaru analizy są krótsze niż trzykrotna szerokość frontu terenu. Przez front terenu należy rozumieć długość całej frontowej granicy działki, nie zaś wyłącznie ten fragment granicy, który styka się z terenem objętym wnioskiem, stanowiącym część działki. Powyższe uchybienia uniemożliwiają organowi odwoławczemu analizę ustalonych parametrów, a tym samym odniesienie się do zrzutów odwołań. W szczególności nie można odnieść się do ustalonych średnich dla wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości budynków itd., gdyż na większym obszarze analizy mogą one być zupełnie inne. W świetle powyższych wywodów Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji rozpoznał niniejszą sprawę z obrazą art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie wyjaśniając wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie na podstawie wniosku niespełniającego wymogów formalnych, w tym obejmującego część działki ewidencyjnej, wadliwej analizy zagospodarowania terenu, a także braku ustalenia, czy planowana inwestycja spełnia wymogi, o których mowa art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W związku z powyższym Kolegium wskazało, że ponownie prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji winien wezwać inwestora do korekty i uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz wyeliminować wskazane w uzasadnieniu decyzji wady przeprowadzonego postępowania. Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła Spółka R. Sp. z o.o. (poprzednia nazwa: J. Sp. z o.o.). Spółka wskazywała na sprzeczność decyzji z zebranym materiałem dowodowym, w szczególności ustalenie faktów niezgodnych z tym materiałem i pominięcie istotnych dowodów. Mankamentem istotnym zaskarżonej decyzji jest, zdaniem sprzeciwiającej się Spółki, rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o generalne linie orzecznicze pomimo istotnych różnic w stanach faktycznych leżących u podstaw tych orzeczeń. Spółka zauważała, że wniosek o określenie warunków zabudowy określał parametry zamierzenia inwestycyjnego zarówno w formie tekstowej, w ramach formularza wniosku o określenie warunków zabudowy zamieszczonego na stronach Urzędu Miasta M. , jak również w formie załącznika graficznego. Tym samym zarzut sformułowano wbrew treści wniosku i informacjom w nich zawartym, pomijając ich treść. Zatem decyzja organu nie opiera się na merytorycznej analizie zgromadzonego materiału dowodowego w tej kwestii. Organ II instancji nie wyjaśnił zaś z jakiego powodu dane podane przez wnioskodawcę określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu miały być niewystarczające. W ocenie Spółki powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosła zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Charakterystyczną cechą sprzeciwu jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli sądowej, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), a więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do odstąpienia od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2986/20 (CBOSA) organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazał przy tym, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Mając na uwadze powyższe uwarunkowania stwierdzić należy, że objęta w niniejszej sprawie sprzeciwem decyzja Kolegium nie odpowiada powyższym wymogom. Formułując potrzebę uzupełnienia braków formalnych wniosku Spółki o ustalenie warunków zabudowy Kolegium wskazało na wymóg ustalony w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wniosek o ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać m.in. charakterystykę inwestycji obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Sąd zauważa, że w załączniku nr 4 do wniosku został przedstawiony projekt koncepcyjny zespołu budynków gospodarczych pawilonów ogrodowych na części działki nr [...] w M. Wskazywany zatem brak formalny wniosku nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, co umożliwiało – wbrew twierdzeniom organu odwoławczego – rozpoznanie wniosku. Kolejnym mankamentem, na jaki zwróciło uwagę Kolegium w zaskarżonej decyzji, jest wadliwość sporządzonej analizy funkcji i cech zabudowy, która – zdaniem organu odwoławczego – powinna obejmować całość działki, nie tylko jej część. Zauważyć trzeba, że kwestia ta dotyka problematyki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, w tym dokonania wykładni pojęcia "terenu", jakim ustawodawca posłużył się w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i niewątpliwie pozostaje częścią merytorycznej oceny złożonego wniosku i rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Z uwagi na charakter decyzji kasatoryjnej, błędna wykładnia przepisów prawa materialnego wobec przyjęcia przez organ I instancji możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej, nie może jednak stanowić podstawy do zastosowania trybu ustalonego w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe świadczy o wadliwości zaskarżonej decyzji, determinując sposób rozstrzygnięcia sprawy wywołanej rozpoznawanym sprzeciwem. Organ bowiem wadliwie zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wydając decyzję kasacyjną nie wykazał, aby postępowanie wyjaśniające organu I instancji było wadliwe w stopniu uzasadniającym jego powtórzenie, tj. wymagało znacznego uzupełnienia. Z tego względu, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.