VII SA/Wa 2681/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M.P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2023 r. znak DOR.7111.35.2023.MML,DOA.7111.13.2023 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę

Postanowieniem z [...] grudnia 2022 r., znak: [...], Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ wojewódzki"), działając na podstawie art. 152 § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku M. P. – odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty J. (dalej także "organ powiatowy") z [...] stycznia 2021 r., nr [...] znak: [...], zatwierdzającej projekt rozbiórki i udzielającej E. R. i O. F. pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego na działkach nr ew. [...] i [...], obręb [...], w miejscowości J. Na to postanowienie Wojewody, M. P. złożył - w ustawowym terminie - zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji"). GINB, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., postanowieniem z 23 sierpnia 2023 r., znak: DOR.7111.35.2023.MML DOA.7111.13.2023, orzekł o utrzymaniu w mocy ww. postanowienia Wojewody. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia GINB wskazał, że stosownie do przepisu art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przypomniał następnie, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. można mówić dopiero wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona. Tylko zatem w sytuacji gdy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, a więc gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania organ ma obowiązek wstrzymania wykonania decyzji. Organ II instancji zauważył, że decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...], Starosta J. zatwierdził projekt rozbiórki i udzielił E. R. i O. F. pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego na działkach nr ew. [...] i [...], obręb [...], w m. J.. M. P. złożył odwołanie od ww. decyzji organu powiatowego. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2021 r., znak: [...], umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty z [...] stycznia 2021 r., nr [...]. Podaniem z 21 marca 2011 r. M. P. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją organu powiatowego z [...] stycznia 2021 r., nr [...], na podstawie przesłanek z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję). Ponadto skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty J. z [...] stycznia 2021 r., nr [...], w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. Uzasadniając podstawy do wznowienia postępowania M. P. wskazał, że został pominięty w postępowaniu. Wskazał przy tym, że jego interes prawny wynika z faktu, iż od ponad trzydziestu lat jest posiadaczem samoistnym działki o nr ew. [...] oraz części działki nr ew. [...] oraz złożył wniosek o zasiedzenie działki nr ew. [...]. Natomiast jako nowe okoliczności nieznane organowi w dniu wydania decyzji, wskazał: - "fakt samoistnego ponad 30 letniego samoistnego posiadania przedmiotowych nieruchomości przez M. P., w tym również aktywnego wykonywania tego prawa poprzez między innymi przechowywanie stanowiących własność w/w ruchomości w budynku stodoły" oraz wystąpienie o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowych nieruchomości - "fakt braku po stronie wnioskodawczyń z postępowania rozbiórkowego wyroku Sądu nakazującego M. P. wydanie nieruchomości i opróżnienia lokalu" - umowa o dostarczanie energii do budynku gospodarczego na przedmiotowej nieruchomości oraz umowa najmu części budynku zostały zawarte przez M. P. - "podstępne zatajenie przez wnioskodawczynie faktu samoistnego posiadania przedmiotowych nieruchomości przez M. P."; - fakt pozbawienia M. P. dnia 22 marca 2021 r. samoistnego posiadania przedmiotowej nieruchomości, które zostało ostatecznie przywrócone (...). W ocenie GINB wskazane przez M. P. okoliczności nie świadczą jednak o istnieniu prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Starosty J. z [...] stycznia 2021 r., nr [...]. Organ odwoławczy zauważył bowiem, że nie posiada On żadnego tytułu prawnego do działek nr ew. [...] i [...]. Odnosząc się natomiast do zarzutu M. P., że z uwagi na zasiedzenie przez niego prawa własności nieruchomości, mógł on być właścicielem przedmiotowej nieruchomości już w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na rozbiórkę, GINB podkreślił, że obecnie M. P. nie jest właścicielem działek nr [...] i [...] i dopiero stwierdzenie zasiedzenia prawomocnym wyrokiem sądu mogłoby stanowić okoliczność świadczącą o wysokim prawdopodobieństwie uchylenia decyzji. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się M. P. (dalej także: "Skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który wywiódł skargę do tutejszego Sądu. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. • art. 152 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że okoliczności sprawy wskazują na brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania • art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art.140 i art. 136 § 1 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego i szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez wstrzymanie wykonania decyzji Starosty J. zatwierdzającej projekt rozbiórki i udzielającej E. R. i O. F. pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego w m. J., obręb [...] na działkach numer ewid. gr. [...] i [...], pomimo tego, że to M. P. (a nie wskazane Panie) od ponad 30 lat był samoistnym posiadaczem nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy budynek gospodarczy, wykazywał się w stosunku do tego budynku działaniami właścicielskimi i faktycznie nim zarządzał, a nadto M. P. złożył w Sądzie wniosek o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości. Szczegółowa analiza wskazanych okoliczności dawała podstawę do przyjęcia, że na skutek wznowienia postępowania decyzja rozbiórkowa może zostać uchylona. Z uwagi na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze wniesiono również o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w J. z dnia [...] października 2023 r. wydanego w sprawie [...], stwierdzającego, że M. P. z dniem 31 grudnia 2016 r. nabył przez zasiedzenie własność działek nr [...], [...] i [...] położonych w J., na fakt jego treści oraz na fakt, że Skarżący z dniem 31 grudnia 2016 r. nabył przez zasiedzenie własność działki, na której znajduje się przedmiotowy budynek gospodarczy, którego dotyczy postępowanie wznowieniowe i na fakt, że w chwili wszczęcia postępowania o rozbiórkę przedmiotowego budynku stodoły i wydania decyzji w tym zakresie, jak i w chwili wszczęcia postępowania wznowieniowego, właścicielem nieruchomości nr [...] położonej w J., zabudowanej przedmiotowym budynkiem gospodarczym był i nadal jest M. P. oraz na fakt, że we wskazanych postępowaniach Skarżącemu przysługiwał przymiot strony Uzasadniając skargę jej autor podkreślił, że organ zupełnie pominął znaną mu z akt sprawy rozbiórkowej oraz z wniosku o wznowienie postępowania okoliczność, że M. P. jest od ponad 30 lat samoistnym posiadaczem nieruchomości, na której znajduje się budynek gospodarczy i którego dotyczy decyzja rozbiórkowa. Pominął również argument, że Skarżący przechowuje w budynku gospodarczym swoje rzeczy, a co więcej wynajął nawet część budynku innej osobie, opłaca media związane z daną nieruchomością i ma podpisane umowy na dostarczanie tychże mediów, a więc zarządza przedmiotowymi nieruchomościami i położonymi na nich budynkami. Skarżący będąc samoistnym posiadaczem nieruchomości i wzniesionych na niej budynków, wykonywał czynności właścicielskie i należy go traktować też jako zarządcę obiektu budowlanego i nieruchomości na gruncie ustawy - Prawo budowlane, w tym w odniesieniu do postępowania rozbiórkowego. M. P. podejmował decyzje np. o sposobie korzystania z obiektu i o jego wynajmowaniu, zawierał umowy, zapewniał właściwą eksploatację użytkowanego obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem oraz utrzymywał go w odpowiednim i bezpiecznym stanie technicznym. Za takim traktowaniem samoistnego posiadacza wypowiada się zarówno orzecznictwo, jak i judykatura przyznając samoistnemu posiadaczowi przymiot strony postępowania w procesie budowlanym - w postępowaniu rozbiórkowym. Skarżący wskazał w tym kontekście na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 675/14 oraz orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 296/10. Dalej Skarżący zauważył, że w piśmiennictwie w ślad za judykaturą wskazuje się, iż zarządcą jest ogólnie ten podmiot, który wykonuje w stosunku do nieruchomości czynności właścicielskie, przede wszystkim utrzymuje nieruchomość we właściwym stanie technicznym, przeciwdziała nieuzasadnionemu pogarszaniu się tego stanu oraz dokonuje innych, niezbędnych, czynności dotyczących nieruchomości (por. Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej, Komentarz, red. H. Kisilowska, LexisNexis Warszawa 2010, s. 297). W niniejszej sprawie uprawnienia właścicielskie w stosunku do budynku gospodarczego posadowionego na działce nr [...] i [...] wykonuje od ponad 30 lat jako posiadacz samoistny M. P. Zdaniem Skarżącego, powołane wyżej okoliczności, nie podlegały jednak rozważeniu organu przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto organ odwoławczy nie rozważył faktu toczącego się przed Sądem Rejonowym w J. postępowania o zasiedzenie przedmiotowych działek z wniosku M. P. Skarżący zarzuca, że przez wydanie negatywnego, zaskarżonego postanowienia w przedmiotowej sprawie, GINB sanuje istnienie decyzji rozbiórkowej, która zezwala na naruszanie samoistnego posiadania M. P. przedmiotowych nieruchomości i budynku gospodarczego, podczas gdy posiadanie takie jest chronione prawem. Zgodnie bowiem z art. 342 Kodeksu cywilnego: "Nie wolno naruszać samowolnie posiadania, chociażby posiadacz był w złej wierze." Zatem istnienie decyzji rozbiórkowej oraz brak wstrzymania jej wykonania, powoduje, że można naruszać posiadanie, a obecnie również własność M. P. Orzeczenie organu nie powinno umożliwiać naruszania prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, a w szczególności mając na względzie postanowienie Sądu Rejonowego w J. o zasiedzeniu, według Skarżącego istnieją przesłanki wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji rozbiórkowej, a zatem także do zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Biorąc to pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2022 r. o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty J. z [...] stycznia 2021 r., nr [...] zatwierdzającej projekt rozbiórki i udzielającej E. R. i O. F. pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego na działkach nr ew. [...] i [...], obręb [...] w J. Powyższe postanowienia zostały wydane na skutek wniosku Skarżącego, który wystąpił o wznowienie postepowania zakończonego ww. decyzją ostateczną o pozwoleniu na rozbiórkę. Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Istota sporu sprowadza się zatem do zbadania, czy organy administracji prawidłowo oceniły, że okoliczności rozpoznawanej sprawy nie wskazują na istnienie prawdopodobieństwa uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji Starosty J. z [...] stycznia 2021 r., nr [...], zatwierdzającej projekt rozbiórki i udzielające E. R. i O. F. pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego na działkach nr ew. [...] i [...], obręb [...], w m. J. Przed przystąpieniem do analizy przedmiotu sporu, Sąd czuje się w obowiązku wyjaśnić, że przesłanki wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z art. 152 § 1 k.p.a. zostały zarysowane przez pojęcia niedookreślone, co pozwala na możliwości ocenne organu (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2024). Tak też w wyroku z dnia 20 listopada 2020 r. (sygn. akt II OSK 1966/20, LEX nr 3093236) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. nie jest pozostawione uznaniu organu, jednak nie można zapominać, że wymaga ono dokonania wcześniej oceny argumentów podnoszonych w tym zakresie oraz zgromadzonego materiału dowodowego. Ocena taka musi mieć natomiast charakter konkretny. Z kolei w wyroku z dnia 18 września 2018 r. (sygn. akt. VII SA/Wa 2785/17, LEX nr 2562347) WSA w Warszawie stwierdził, że wstrzymanie wykonania nie jest pozostawione uznaniu organu i choć bazuje na pojęciach niedookreślonych, tj. "jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania", to jednak wymaga pewnych konkretnych ocen argumentów podnoszonych przez wnioskodawcę. Mając to na uwadze, WSA w Warszawie w przywołanym orzeczeniu skonstatował, że wystarczające, ale jednocześnie konieczne jest powzięcie przez organ uzasadnionego przekonania, że we wznowionym postępowaniu może dojść do wydania decyzji uchylającej. W podobnym tonie wypowiedział się WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 30 sierpnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Bk 416/22, LEX nr 3398877), w którym Sąd ten stwierdził, że ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej powinna być przekonująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym, nawiązująca do przesłanki wznowienia postępowania oraz do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Tutejszy Sąd w pełni podziela zarazem pogląd wyrażony w wyroku WSA w Lublinie z dnia 24 czerwca 2021 r. (sygn. akt III SA/Lu 202/21, LEX nr 3198583), zgodnie z którym, wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany, gdy zgromadzone dokumenty wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Dla zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. nie wystarcza bowiem samo stwierdzenie, że w odniesieniu do konkretnej decyzji możliwe jest wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Na zaistnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania mają wskazywać okoliczności sprawy. Organ winien więc uzasadnić wystąpienie "prawdopodobieństwa" przez podanie przesłanki wznowieniowej, która ma być zastosowana, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności sprawy, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz uprawdopodabniają uchylenie konkretnej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Za prawidłowe należy uznać również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zamieszczone w wyroku z dnia 20 czerwca 2023 r. (sygn.. akt II OSK 2229/20, LEX nr 3599681), w który wskazano, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. nie może być wykorzystywana jako narzędzie "wyprzedzającego", w ramach postępowania wpadkowego, merytorycznego badania sprawy wznowieniowej. Strona żądająca wstrzymania wykonania decyzji objętej wznowieniem postępowania nie może oczekiwać, że w ramach badania "prawdopodobieństwa uchylenia" decyzji na potrzeby wydania postanowienia wstrzymującego właściwy organ będzie prowadził postępowanie wyjaśniające w takim samym zakresie i tak samo pogłębione, jak postępowanie wznowieniowe główne. Instytucja wstrzymania służyć może zatem uprawnionym tylko wówczas, gdy już w oparciu o czytelne i znane okoliczności sprawy, bez potrzeby dalszych wyjaśnień i analiz, wynik postępowania wznowieniowego jawi się jako przesądzony. W świetle przywołanych wyżej poglądów przyjąć należy, że przepis art. 152 § 1 dotyczy zatem takiego stanu rzeczy, w którym na podstawie akt sprawy organ jest wstępnie przekonany o konieczności uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 217/12, LEX nr 1170773). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd w składzie w niej orzekającym doszedł do przekonania, że organy administracji słusznie przyjęły, iż z okoliczności faktycznych sprawy i zgromadzonego w niej materiału dowodowego w żadnym razie nie wynikało, ażeby prawdopodobne było uchylenie we wznowionym postępowaniu decyzji Starosty J. z [...] stycznia 2021 r., nr [...]. W tym względzie wymaga podkreślenia, że podstawą wniosku Skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną była przede wszystkim przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. że Skarżący, jako strona tego postępowania, bez własnej winy został pozbawiony w nim udziału. Oparcie dla takiego twierdzenia Skarżącego stanowił zaś w gruncie rzeczy zarzut, że Skarżący nabył własność nieruchomości, na której znajduje się budynek objęty nakazem rozbiórki, wskutek jej zasiedzenia. Niemniej, takie przeświadczenie Skarżącego o przysługiwaniu mu prawa własności do tej nieruchomości, a tym samym i legitymowania się przymiotem strony w postępowaniu w przedmiocie rozbiórki budynku położonego na działkach o nr ewid. [...] i [...] w J., zostało trafnie zdyskwalifikowane przez organy. Już tylko pobieżna analiza akt sprawy, w tym danych ujawnionych w księgach wieczystych prowadzonych dla ww. nieruchomości, pozwalała bowiem na ustalenie, że współwłaścicielkami działki o nr ewid. [...] są O. F. i E. R. (księga wieczysta nr [...]), które wystąpiły o pozwolenie na rozbiórkę budynku gospodarczego, zaś właścicielem działki nr ewid. [...] jest W. K. (KW nr [...]). Nie mogło przy tym odnieść zamierzonego skutku upatrywanie przez Skarżącego swojego interesu w sprawie w tym, że od wielu lat jest posiadaczem ww. nieruchomości i objętego nakazem rozbiórki budynku gospodarczego oraz przechowuje tam należące do niego rzeczy i udostępnia część obiektu do korzystania innej osobie. W tym kontekście zauważyć przyjdzie, że według ugruntowanych poglądów judykatury, osoba, która jedynie faktycznie użytkuje budynek, w stosunku do którego udzielono zezwolenia na rozbiórkę, nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., w tego rodzaju postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Tylko bowiem w przypadku wykazania przez ten podmiot prawa własności lub ograniczonego prawa rzeczowego do budynku, można mówić o interesie prawnym takiej osoby do udziału w postępowaniu o rozbiórkę obiektu budowlanego. Gdy osoba ta nie jest w stanie wykazać tytułu prawnego wynikającego z prawa własności czy też z ograniczonego prawa rzeczowego stwierdzić należy, z uwagi na samo tylko posiadanie i użytkowanie przedmiotowego budynku - przysługuje jej wyłącznie interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku. Posiadanie zaś jedynie interesu faktycznego - jak już wskazano powyżej - nie może stanowić podstawy do przyznania legitymacji procesowej w postępowaniu rozstrzyganym decyzją zezwalającą na rozbiórkę (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 742/14, LEX nr 1990934). Jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się, że posiadanie co do zasady nie może być źródłem interesu prawnego, pozwalającego uznać posiadacza za stronę postępowania. Posiadanie jest jedynie stanem faktycznym, nie zaś prawem podmiotowym w rozumieniu prawa cywilnego, z którego można by ten interes wywodzić, i wprawdzie podlega ono ochronie prawnej przewidzianej w Kodeksie cywilnym, ale nie musi łączyć się z istnieniem po stronie posiadacza jeszcze jakiegoś innego uprawnienia dotyczącego nieruchomości (zob. wyroki NSA: z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 106/06, LEX nr 319423; z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1347/08, LEX nr 597210; z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 774/17, LEX nr 2449209). Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w innym wyroku z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1771/15 (LEX nr 2348983), posiadanie może zarówno wiązać się i być wynikiem wykonywania przez posiadacza określonego prawa podmiotowego (rzeczowego albo obligacyjnego, np. prawa własności, dzierżawy, itd.), jak i nie opierać się na żadnym tytule prawnym (posiadanie niezgodne ze stanem prawnym). W konsekwencji w sprawach administracyjnych dotyczących nieruchomości sam fakt jej posiadania, oderwany od ewentualnie leżącego u jego podstaw tytułu prawnego, co do zasady może być źródłem wyłącznie interesu faktycznego posiadacza, a nie jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (chyba że – jak zaznaczono w uzasadnieniu ostatnio powołanego wyroku z dnia 14 marca 2017 r. – w konkretnym przypadku, który w niniejszej sprawie nie występuje, możliwe będzie zidentyfikowanie szczególnego przepisu prawnego wskazującego na materialnoprawne powiązanie pomiędzy rozstrzygnięciem zapadającym w danej kategorii spraw administracyjnych a sytuacją prawną posiadacza nieruchomości). Podstawy choćby tylko uprawdopodobniającej przyznanie Skarżącemu statusu strony w takim postępowaniu nie mogło dawać Skarżącemu także załączone do skargi postanowienie Sądu Rejonowego w J. z [...] października 2023 r. w sprawie o sygn. I Ns [...], stwierdzające, że Skarżący z dniem 31 grudnia 2016 r. nabył przez zasiedzenie prawo własności działek o nr ewid. [...], [...] i [...], położonych w J. Skarżący nie wykazał, że orzeczenie to jest prawomocne. Tutejszemu Sądowi niejako z urzędu było też wiadome, że postanowienie to nie jest prawomocne, albowiem na okoliczność tę wskazały w odpowiedzi na skargę w sprawie zawisłej przed WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 2680/23 – uczestniczki postępowania – O. F. i E. R., które wyjaśniły, że od tego postanowienia złożona została apelacja do Sądu Okręgowego w P. Należy podzielić ocenę organów, że samo wystąpienie z powództwem o zasiedzenie ww. nieruchomości nie stanowi jeszcze wystarczającego oparcia dla wykazania interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego znajdującego się na tym gruncie. Uprawnienie takie, statuujące wyłącznie pewnego rodzaju ekspektatywę co do nabycia prawa podmiotowego, której zmaterializowanie stanowi zdarzenie przyszłe i niepewne, nie jest równoznaczne z uzyskaniem ostatecznego prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości i jako takie nie może mieć znaczenia w tym postępowaniu. Podsumowując, ewentualne roszczenia Skarżącego, łączące się z naruszeniem posiadania w związku z wydaniem decyzji zezwalającej na rozbiórkę i dopiero toczące się postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, nie pozwalają jeszcze uznać go za stronę postępowania administracyjnego, w którym tę decyzję wydano. Wbrew twierdzeniom skargi, Skarżący nie uprawdopodobnił również, aby w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty J. przysługiwał mu przymiot zarządcy wskazanych nieruchomości oraz znajdującego się tam obiektu gospodarczego. Z uwagi na to, że Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia zarządcy, w doktrynie prawa różnie wskazuje się na podmioty, którym przysługuje ten status. "Zarządca" jako podmiot zobowiązany występuje zarówno w sprawach, o których mowa w rozdziale 5a Pr.bud. (art. 52), jak i w sprawach stanu technicznego (art. 61 i n. Pr.bud.). Z żadnego przepisu ustawy nie wynika, aby pojęcie to w każdym z tych dwóch przypadków należało rozumieć odmiennie. W doktrynie funkcjonują poglądy co do konieczności "wąskiego" lub też "szerszego" rozumienia pojęcia zarządcy. Według pierwszego poglądu zarządcą może być: zarządca ustanowiony przez właściwe organy władzy w celu sprawowania zarządu cudzym mieniem, np. syndyk masy upadłości, zarządca ustanowiony w toku egzekucji z nieruchomości. Może nim być zarządca nieruchomości w rozumieniu art. 185 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wspólnota mieszkaniowa z art. 33 ustawy o własności lokali, trwały zarządca, o którym mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami (zob. M. Rydzewska, Postępowania administracyjne przed organami nadzoru budowlanego, Opublikowano: WKP 2022). Niektórzy komentatorzy opowiadają się natomiast za szerokim rozumieniem pojęcia zarządcy uznając, że jest to każda osoba odpowiedzialna za eksploatację i prawidłowe utrzymanie obiektu budowlanego. Niemniej i oni wskazują, że obowiązek ten musi być oparty na konkretnym stosunku zobowiązaniowym, wynikającym z umowy zawartej z właścicielem danego obiektu, w oparciu o którą osoba ta sprawuje czynności wchodzące w zakres administrowania nieruchomością. Niekiedy przyjmuje się, że pojęciem zarządcy obiektu budowlanego należy objąć każdą osobę, tj. użytkownika, najemcę czy dzierżawcę władającego obiektem, jednak powyższe powinno znajdować oparcie w nawiązanym z właścicielem obiektu stosunku prawnym i wykazaniu, że jest się osobą, na której spoczywa obowiązek zarządzania tym obiektem, wobec przyjęcia na siebie na podstawie umowy najmu lub dzierżawy wszystkich obowiązków związanych z eksploatacją i utrzymaniem obiektu. Dominujące jest zaś przekonanie, które Sąd w składzie tu orzekającym w pełni podziela, że zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu regulacji Prawa budowlanego jest podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania tym obiektem, będącym cudzą własnością, w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela. Nawet zatem gdyby przyjąć, że zdarzeniem prawnym skutkującym powstaniem zarządu może być zarówno umowa cywilnoprawna (np. umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością, umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością wspólną), jak i władczy akt administracyjny (np. oddanie nieruchomości w trwały zarząd), czy też orzeczenie sądu powszechnego (np. wszelkie przypadki ustanowienia zarządu przymusowego, względnie ustanowienia syndyka, gdy masa upadłości obejmuje nieruchomość), to w niniejszej sprawie Skarżący nie przedstawił żadnego ze wskazanych wyżej tytułów prawnych, które pozwalałyby uznać go za zarządcę nieruchomości lub obiektu, którego dotyczy postępowanie w przedmiocie pozwolenia na jego rozbiórkę. Niezależnie od tych rozważań wskazać trzeba, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem, w postępowaniu o rozbiórkę budynku zarządca budynku może być uznany za stronę takiego postępowania i jednocześnie adresata orzeczeń w nim zapadłych, wyłącznie wówczas, gdy nie został ustalony właściciel nieruchomości. Z przepisów ustawy - Prawo budowlane wynika bowiem wyraźnie, że w pierwszej kolejności stroną takiego postępowania powinien być właściciel obiektu budowlanego, dopiero zaś gdy nie jest ona znany, ewentualne decyzje w sprawie mogą być kierowane do zarządcy nieruchomości. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, gdzie wnioskodawcą i adresatem decyzji ostatecznej o pozwoleniu na rozbiórkę były współwłaścicielki budynku, których prawo własności potwierdzają aktualne na dzień orzekania przez organy dane ujawnione w księdze wieczystej nieruchomości. Wobec powyższego, organy orzekające w niniejszej sprawie w pełni zasadnie przyjęły, że Skarżący nie uprawdopodobnił, że powinien być stroną w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty J. z [...] stycznia 2021 r., nr [...], a w konsekwencji, że zachodzi w sprawie przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W rezultacie takiego ustalenia, Skarżący nie był także uprawniony do powoływania się na podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z uwagi na zaprezentowaną ocenę prawną, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 152 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieustalenie, czy w przedmiotowym postępowaniu zachodzą przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, o których mowa w tym przepisie. Ze względu na rodzaj wskazywanych przez Skarżącego przesłanek wznowienia postępowania oraz okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy, które w żadnym razie uprawniały organów do uznania, że Skarżący może być poczytywany za stronę tego postępowania, i w rezultacie tego, choćby tylko prawdopodobne było uchylenie ostatecznej decyzji Starosty J. Tym samym, zastosowanie w stosunku do tego rozstrzygnięcia rozwiązania przewidzianego w art. 152 § 1 k.p.a. nie było możliwe. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów tj. art. 7, 77, 80 i 107 § 1 k.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba zaakcentować, że przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także należytego uzasadnienia zapadłego rozstrzygnięcia. Warunki te w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, bez naruszenia przepisów procesowych, a dokonując oceny sprawy, wyprowadziły prawidłowe wnioski o braku podstaw do wstrzymania wykonania decyzji o rozbiórce. Uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i nie narusza zasady przekonywania uregulowanej w art. 11 k.p.a. Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.