VII SA/Wa 2662/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. w [...] kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r., Nr [...], Wojewoda [...] ("Wojewoda") - po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] ("skarżąca") od decyzji Starosty [...] ("Starosta", "organ pierwszej instancji") z [...] lipca 2019 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynków i obiektów - uchylił decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2019 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Starosta [...], ww. decyzją Nr [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynków i obiektów zlokalizowanych na działkach nr ew. [...] w [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor - [...] sp. z o.o. Odwołanie zostało złożone w ustawowym terminie. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W jego ocenie zaistniały okoliczności do zastosowania tego przepisu w przedmiotowej sprawie. Podniósł, że zarówno w doktrynie, jak też orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy jako organ o charakterze reformacyjnym ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał, że wydanie decyzji kasacyjnej typowej, którą organ odwoławczy uchyla decyzję pierwszej instancji i umarza postępowanie pierwszej instancji, ograniczone zostało wyłącznie do przypadków, gdy postępowanie pierwszej instancji było bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem. Stwierdził, że chodzi również o sytuacje, gdy decyzja dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, jeżeli skierowano ją do osoby, która nie jest stroną w sprawie, gdy wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości. Zdaniem Wojewody, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem zostały naruszone przepisy o właściwości rzeczowej. Wskazał, że wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę obejmuje działki zlokalizowane na terenach zamkniętych. Dalej wyjaśnił, że zgodnie z art. 82 ustawy Prawo budowlane do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. Organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta. Wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych: 1) usytuowanych na terenie pasa technicznego, portów i przystani morskich, morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, a także na innych terenach przeznaczonych do utrzymania ruchu i transportu morskiego, 2) hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi, 3) dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z .obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu - niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad - wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, 3a) usytuowanych na obszarze kolejowym, 4) lotnisk cywilnych wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, 5) usytuowanych na terenach zamkniętych, 5a) dotyczących strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, o których mowa w ustawie z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 404 oraz z 2019 r. poz. 630), 5b) elektrowni wiatrowych, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, 5c) inwestycji KZN. Skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019 r. złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane w zw. z art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, skutkujące bezpodstawnym przyjęciem, iż działki, będące przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę usytuowane są na terenach zamkniętych, podczas gdy działki te nie znajdują się na obszarze o takim charakterze; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię skutkującą bezpodstawnym przyjęciem, iż właściwym organem pierwszej instancji w niniejszej sprawie jest wojewoda, a nie starosta. Rozwinięcie zarzutów skargi skarżąca przedstawiła w jej uzasadnieniu. Przede wszystkim podkreśliła, że działki położone w [...] o numerach ewidencyjnych [...] nie znajdują się obecnie na liście wymienionej w załączniku do Decyzji nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 marca 2014 r. w sprawie w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych, wobec czego nie są one usytuowane na terenach zamkniętych. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] a także o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2019 r., poz. 2325), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z [...] września 2019 r., którą organ uchylił (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynków i obiektów zlokalizowanych na działkach nr ew. [...] w [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Jako przyczynę uchylenia decyzji Starosty i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji (z uwagi na jego bezprzedmiotowość) Wojewoda wskazał brak właściwości rzeczowej. W jego ocenie działki o numerach ewidencyjnych [...] znajdują się na terenach zamkniętych, co wyklucza właściwość Starosty w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu powyższe rozstrzygnięcie jest przedwczesne. Zgodnie z art. 2 pkt 9 Prawa geodezyjnego (do którego odsyła art. 3 pkt 15 Prawa budowlanego): za tereny zamknięte uważa się tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Ustalenie terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych nastąpiło w Decyzji nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 marca 2014 r. Zgodnie z § 1 decyzji "Uznaje się za tereny zamknięte, zastrzeżone ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, tereny na których są usytuowane linie kolejowe, określone w załączniku do decyzji, stanowiącym tomy nr 1-16." Jak stanowi zaś § 2 "Załącznik, o którym mowa w § 1, określa granice i powierzchnie terenów zamkniętych według podziału administracyjnego i ewidencji gruntów, przy czym granice działek ewidencyjnych są granicami terenów zamkniętych." W księgach wieczystych prowadzonych dla ww. działek (wydruki elektroniczne znajdują się w aktach sprawy administracyjnej) oznaczono sposób korzystania nieruchomości. Dla działki nr ewidencyjny [...] (KW nr [...]) -"TK - tereny kolejowe"; dla działki nr [...] (KW nr [...]) - "BI - Inne tereny zabudowane"; zaś dla działki nr [...] (księga (KW nr [...]) - "TK - tereny kolejowe". W tym miejscu wskazać należy, na co słusznie zwróciła uwagę strona skarżąca, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] w żaden sposób nie odniósł się do definicji zawartej w Prawie geodezyjnym jak również nie wykazał (z odniesieniem się do ww. decyzji nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 marca 2014 r.) podstawy uznania, że wskazane powyżej działki są usytuowane na terenach zamkniętych. Dopiero zaś taka analiza umożliwiłaby ocenę prawidłowości zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji, wydając ww. decyzję Minister naruszył przyjęty za podstawę orzeczenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również art. 107 § 3 k.p.a. Do podstawowych elementów decyzji należy bowiem jej uzasadnienie faktyczne i prawne, które spełnia prawny obowiązek wykazania, na jakiej podstawie decyzja została podjęta, daje podstawę kontroli poprawności decyzji i odpowiada procesowi podjęcia decyzji przez organ orzekający. Jak podkreśla się w doktrynie uzasadnienie powinno stanowić logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów oraz kompletność wywodów (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2004 , str.516 i cytowane tam piśmiennictwo). Dlatego też uzasadnienie zawierające takie wady stanowi uchybienie procesowe mogące mieć wpływ na wynik sprawy i powoduje konieczność uchylenia decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.