VII SA/Wa 2638/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2025 r. sprawy ze skarg G. W. i J. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2024 r. znak: DOR.7101.171.2024.JZA w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargi

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z 30 sierpnia 2024 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia G. W. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 lipca 2024 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. GINB wskazał, że decyzją z 19 kwietnia 2024 r. PINB w W. , na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), nakazał J. G. i J. G. rozbiórkę placu składowego palet na działce nr [...] , obręb R. , gm. B. , realizowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od tej decyzji złożyli J. G. i J. G. . W toku prowadzonego postępowania odwoławczego J. G. wniósł do organu wojewódzkiego wniosek z 10 lipca 2024 r. o legalizację placu składowego palet na działce nr [...] , obręb R. , gmina B. , zrealizowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia ww. wniosku. Jednocześnie J. G. złożył wniosek o zawieszenie ww. postępowania odwoławczego w związku ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o legalizację obiektu wraz z tym wnioskiem. Postanowieniem z 18 lipca 2024 r. Łódzki WINB, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji PINB w W. z [...] kwietnia 2024 r. do czasu prawomocnego rozpatrzenia przez PINB w W. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o legalizację ww. placu składowego palet. Na postanowienie Łódzkiego WINB z 18 lipca 2024 r. zażalenie wniosła G. W. . Po rozpatrzeniu zażalenia GINB uznał za zasadne zawieszenie postępowania w tej sprawie, przy zastosowaniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, za dopuszczalne należy uznać zawieszenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy prowadzone jest postępowanie zmierzające do zmiany lub uchylenia (stwierdzenia nieważności) decyzji wpływającej na kierunek rozstrzygnięcia sprawy, która ma zostać rozpoznana. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem nakaz rozbiórki placu składowego palet na działce nr [...] , obręb R. , gm. B. wynikający z decyzji organu powiatowego z 19 kwietnia 2024 r. został orzeczony w związku z nieprzedłożeniem przez inwestorów wniosku o legalizację tego obiektu. Przywrócenie lub odmowa przywrócenia terminu do złożenia wniosku o legalizację przez organ powiatowy stanowi zagadnienie wstępne dla przedmiotowego postępowania odwoławczego i przesądzi o jego wyniku, albowiem pozwoli dokonać organowi wojewódzkiemu oceny, czy w dalszym ciągu zachodzą podstawy orzeczenia rozbiórki. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o legalizację spornego obiektu ma więc kluczowe znaczenie dla rozpatrzenia odwołania od decyzji rozbiórkowej organu powiatowego. Jeżeli wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o legalizację nie okaże się skuteczny, to nie doprowadzi do przywrócenia terminu (w ostatecznym rozstrzygnięciu), organ wojewódzki uprawniony będzie do kontynuowania postępowania odwoławczego od decyzji rozbiórkowej. Jeżeli natomiast termin do złożenia wniosku o legalizację zostałby przywrócony, to wówczas decyzja rozbiórkowa podlegać będzie uchyleniu - z uwagi na nieziszczenie się przesłanki z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego. Wystąpienie kwestii prejudycjalnej w sprawie ma charakter nadrzędny wobec zasady szybkości i terminowości załatwienia sprawy. Skargi na powyższe postanowienie złożyli: G. W. i J. G. . G. W. wskazywała na błędne rozumienie przez organ pojęcia "zagadnienie wstępne", które warunkuje możliwość zawieszenia postępowania z urzędu zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zauważała, że złożony wniosek w zakresie przywrócenia terminu jest oczywiście bezzasadny i służy przedłużeniu postępowania, samo zaś jego złożenie wynika z niezaprzeczalnego faktu, że wniosek o legalizację nie został złożony we właściwym terminie. W oparciu o powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji. J. G. podniósł w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, które miało wpływ na treść skarżonego postanowienia. Wniósł zatem o uchylenie tego postanowienia i umorzenie postępowania. W odpowiedziach na skargi GINB wniósł o ich oddalenie. Postanowieniem z 19 grudnia 2024 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z opisanych wyżej skarg na postanowienie GINB z 30 sierpnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. W myśl stanowiącego podstawę prawną postanowień wydanych w sprawie przepisu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., organ zobligowany jest do zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Celem instytucji zawieszenia postępowania jest uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przed wydaniem przez organ rozstrzygnięcia własnego. W doktrynie wskazuje się, że przez zagadnienie wstępne w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu tego postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy administracyjnej, na tle której wystąpiło. Przyjęte rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu administracyjnym a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. (M. R. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. K. , Warszawa 2023, art. 97). W konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (wyrok NSA z 9 czerwca 2016 r., I OSK 2508/15, CBOSA). W niniejszej sprawie powodem zawieszenia postępowania przez Łódzki WINB w sprawie wydania nakazu rozbiórki było oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy przez PINB w Wieluniu wywołanej wnioskiem inwestora o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o legalizację samowolnie wybudowanego placu składowego palet. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia należy wziąć pod uwagę, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą i najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Dlatego też należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Celem nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. W każdym jednak przypadku przed podjęciem decyzji nakazującej rozbiórkę organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1416/10, LEX nr 1083609) W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie kwestii przywrócenia terminu do złożenia wniosku o legalizację obiektu, a tym samym wszczęcia postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy wobec inwestora toczy się postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki obiektu, pozwalała organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie rozbiórki zawiesić postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Występuje bowiem związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a tak ustalonym zagadnieniem wstępnym, usprawiedliwiając postanowienie o zawieszeniu postępowania. Nadanie biegu wnioskowi o legalizację obiektu pozwoli dokonać organom nadzoru budowlanego, czy zachodzą podstawy orzeczenia rozbiórki. Argumenty skarg nie mogły zatem skutecznie podważyć trafności stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartego w zaskarżonym postanowieniu. Z podanych przyczyn skargi zostały oddalone, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym mając na uwadze, że jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.