VII SA/Wa 2634/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA Artur Kuś, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2023 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz G. sp. z o.o. z siedzibą we W. kwotę 4045 zł (słownie: cztery tysiące czterdzieści pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2023 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "SKO w P.", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 37d ust. 1, 3-4, 8-11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 roku, poz. 977 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p") i Uchwałą Nr 381/XXII/2020 Rady Miasta P. z dnia 27 sierpnia 2020 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane na obszarze Miasta P. (Dz. Urz. Woj. Mazow. z dnia 21 września 2020 r., poz. 9727, dalej jako "uchwała krajobrazowa"), po rozpatrzeniu odwołania Grupy[...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: "Skarżąca", "Spółka") – orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. (dalej także: "organ I instancji") z [...] lipca 2023 r. nr [...], wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 14 260,80 zł za okres od dnia 28 czerwca 2023 r. do dnia 3 lipca 2023 r. z tytułu umieszczenia tablicy reklamowej "RITUALS" na budynku położonym w P. przy Al. [...], na działce o nr ew. [...] (obręb geodezyjny [...]). Do wydania decyzji SKO w P. doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ. W dniu 27 sierpnia 2020 r. Rada Miasta P. przyjęła Uchwałę Nr 381/XXII/2020 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane na obszarze Miasta P. Zgodnie z § 1 ust. 3 ww. uchwały krajobrazowej zakazuje się na terenie miasta P. sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń innych niż dopuszczone w tejże uchwale. Zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. W toku czynności wyjaśniających organ administracji na podstawie wizji terenowych i zgromadzonych danych ustalił, że w okresie od 28 czerwca 2023 r. (wszczęcia postępowania w sprawie) do 3 lipca 2023 r. (usunięcie tablicy reklamowej) na budynku położonym w P. przy Al. [...], na działce o nr ew. [...] (obręb geodezyjny [...]) została umieszczona tablica reklamowa "RITUALS" niezgodna z przepisami uchwały krajobrazowej, tj. która w tejże uchwale nie została dopuszczona do sytuowania (dowód: notatka służbowa z dnia 7 czerwca 2023 r.). W związku z powyższym w dniu 28 czerwca 2023 r. Prezydent Miasta P. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 37d u.p.z.p. za umieszczenie na budynku tablicy reklamowej niezgodnej z przepisami uchwały krajobrazowej Nr 381/XXII/2020 Rady Miasta P. z dnia 27 sierpnia 2020 r. i wyjaśnił, że nie zachodzą przesłanki do jego umorzenia. Organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na Spółkę zauważył, że Rada Miasta P. nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, wobec czego wyliczenia wysokości kary dokonano zgodnie z art. 37d ust. 9 u.p.z.p. jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej służącej ekspozycji reklamy wyrażonej w m² oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej z przepisami, obowiązującej na terenie Miasta P. ww. Uchwały. Prezydent Miasta P. wyjaśnił sposób obliczenia kary pieniężnej, który przedstawiono następująco: - powierzchnia służąca ekspozycji reklamy - 201 m², - stawka stała za dzień - 3,14 zł, - stawka zmienna za dzień - 0,28 zł, - liczba tablic reklamowych - 1 szt., - stawka zmienna x powierzchnia służąca ekspozycji reklamy + stawka stała - 59,42 zł, - liczba dni niezgodności tablicy reklamowej - 6, - wysokość opłaty - 356,52 zł ( 59,42 zł x 6 = 356,52 zł), - wysokość kary - 40-krotność maksymalnej stawki części opłaty stałej i zmiennej - 14 260,80 zł (356,52 zł x 40 = 14.260,80 zł). Ponadto organ I instancji w uzasadnieniu decyzji dokonał analizy podstaw do odstąpienia od nałożonej kary w kontekście art. 189f k.p.a. Mając na uwadze ww. zasady obliczania należnej kary organ określił jej wysokość na kwotę 14 260,80 zł za okres od dnia 28 czerwca 2023 r. do dnia 3 lipca 2023 r. Od decyzji Prezydenta Miasta P. odwołanie w ustawowym terminie złożyła skarżąca Spółka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wspomnianą na wstępie decyzją z [...] września 2023 r. znak [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy w pierwszej kolejności przywołał treść art. 37d ust. 1 u.p.z.p., stosownie do którego, podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Zgodnie zaś z art. 37d ust. 3 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta). SKO w P. wskazało również, że karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 4 u.p.z.p.). Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że § 1 ust. 3 uchwały krajobrazowej zakazuje sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń innych niż dopuszczone w niniejszej uchwale. Organ odwoławczy stwierdził, że tablica reklamowa umieszczona na budynku położonym w P. przy Al. [...], na działce o nr ew. [...] (obręb geodezyjny [...]) nie była szyldem, w rozumieniu art. 2 pkt 16d u.p.z.p., gdyż nie informowała o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której się znajdowała. Umieszczona została również poza poziomem parteru budynku, który zgodnie z załącznikiem graficznym uchwały krajobrazowej położony jest na Obszarze 1. Jako dopuszczalną do sytuowania SKO w P. uznało natomiast wyłącznie tablicę reklamową, spełniającą warunki zawarte w § 7 ust. 3 uchwały krajobrazowej. Przedmiotowa tablica nie była ponadto reklamową siatką ochronną ani flagą reklamową, które zostały zdefiniowane odpowiednio w § 4 ust. 1 pkt 43 i 8 uchwały krajobrazowej. Dalej SKO w P. zauważyło, że organ I instancji do obliczenia wysokości kary pieniężnej, ustalonej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, przyjął: - okres umieszczenia tablicy reklamowej - 6 dni, tj. od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie - 28 czerwca 2023 r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu z dnia 28 czerwca 2023 r.) do dnia 3 lipca 2023 r., w którym nastąpiło usunięcie tablicy reklamowej (notatka służbowa z dnia 3 lipca 2023 r.), - powierzchnię tablicy reklamowej służącej ekspozycji reklamy - 201 m² (pomiar dokonany dnia 15 czerwca 2023 r. przez uprawnionego geodetę przy użyciu certyfikowanego sprzętu), - stawkę opłaty; stawka stała za dzień: 3,14 zł, stawka zmienna za dzień: 0,28 zł. Organ odwoławczy za prawidłowy uznał zatem sposób wyliczenia kary pieniężnej przyjęty przez Prezydenta P. Odnosząc się do zarzutów odwołania co do bezpodstawności wydania zaskarżonej decyzji wobec skarżącej Spółki oraz wysokości nałożonej kary pieniężnej, SKO w P. stwierdziło, iż nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem stan faktyczny sprawy, tj. umieszczenie tablicy reklamowej "RITUALS" niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej na budynku położonym w P. przy Al. [...] - dz. ewid. Nr [...] (obręb geodezyjny [...]), został ustalony w wyniku kontroli przeprowadzonych przez organ I instancji, zaś wysokość kary pieniężnej i przesłanki jej nałożenia wynikają wprost z przywołanych przez ten organ przepisów prawa. Zdaniem SKO w P., organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami wynikającymi z regulacji art. 6, 7, art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i dokonał prawidłowych ustaleń istotnych okoliczności stanu faktycznego oraz przeprowadził prawidłową jego ocenę. SKO w P. nie znalazło przy tym podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, uznając, że w sprawie zaistniały przesłanki do nałożenia kary pieniężnej. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który wywiódł skargę do tutejszego Sądu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego: a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw prawnych i faktycznych, b) art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 42 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwą wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) polegającą na uznaniu, że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. znajduje zastosowania do tablic lub urządzeń reklamowych umieszczonych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych przed dniem wejścia w życie uchwały ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, podczas gdy przepis ten wyraźnie przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną jedynie w sytuacji, gdy tablica lub urządzenie reklamowe zostały umieszczone już po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, gdyż wyłącznie wówczas istnieje możliwość, aby umieszczenie nośnika reklamowego było niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej; a tym samym poprzez błędne uznanie przez organ I instancji, że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. sankcjonuje ewentualny brak realizacji obowiązku dostosowawczego, o którym mowa w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w sytuacji, gdy ustawodawca nie odsyła w ww. przepisie do przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p.; c) art. 2 pkt 16b u.p.z.p. w zw. z postanowieniami § 2 uchwały Rady Miasta P. nr 779/XLV/2022 z dnia 25 sierpnia 2022 r. zmieniającej uchwalę Nr 381/XXII/2020 Rady Miasta P. z dnia 27 sierpnia 2020 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane na obszarze Miasta P. poprzez niezasadne przyjęcie, że zmiana wymiennych layoutów tablicy reklamowej, czy też czasowe zdjęcie layoutu powoduje, iż tablica reklamowa traci swój przymiot i ponowny montaż layoutu na już istniejącej konstrukcji stanowi nową tablicę reklamową, co skutkowało niezasadnym przyjęciem w niniejszej sprawie przez organy, że do inwestycji Skarżącej nie ma zastosowania okres przejściowy określony w ww. uchwale krajobrazowej, d) art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu przez organ I instancji, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej jest data sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datą wszczęcia postępowania z urzędu w świetle ww. przepisu jest dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia; e) art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie przez organy obu instancji, że ocena przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa" konsumuje się w ocenie ziszczenia się wskazanych błędnie przez te organy stanów faktycznych, w sytuacji gdy przesłanka ta celowo została przez ustawodawcę sformułowana jako klauzula generalna i wymaga rozważenia całokształtu okoliczności charakteryzujących daną sprawę z perspektywy sprawiedliwościowej funkcji kary administracyjnej, pominięciu przez organy - w konsekwencji przyjęcia ww. błędnego założenia interpretacyjnego szeregu szczególnych okoliczności niniejszej sprawy istotnych dla oceny przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa". 2. przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i merytoryczne orzeczenie w sprawie, w sytuacji w której postępowanie jest bezprzedmiotowe i powinno być umorzone; b) art. 6, 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy co nie mogło skutkować należytym uzasadnieniem rozstrzygnięcia i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na spółkę kary za umieszczenie reklamy niezgodnej z zapisami uchwały reklamowej. c) art. 8 oraz art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu I instancji przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu kwestionowanej decyzji karnej, a co za tym idzie naruszenie naczelnej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Powołując się na tak sformułowane Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozważenie przez Sąd zasadności uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął postawione zarzuty podnosząc, między innymi, że w przepisie art. 37d u.p.z.p. ustawodawca uregulował kwestie związane z umieszczeniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych niezgodnych z zasadami i warunkami określonymi w uchwale w sprawie obiektów małej architektury i reklamy. Umieszczenie niezgodnych z uchwałą reklamową ww. tablic lub urządzeń zagrożone jest karą pieniężną (stanowiącą dochód własny gminy), którą wymierza organ wykonawczy gminy, wydając stosowną decyzję administracyjną. Organ wykonawczy gminy wymierza karę pieniężną za okres od dnia, w którym wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy lub urządzenia reklamowego do wymogów uchwały reklamowej lub do dnia ich usunięcia. Co do zasady, wydaje dwie decyzje. W pierwszej decyzji określa wysokość kary pieniężnej (od dnia wszczęcia postępowania do dnia wydania przedmiotowej decyzji) oraz nakłada obowiązek dostosowania tablicy lub urządzenia reklamowego do wymogów uchwały reklamowej lub obowiązek ich usunięcia. Skarżąca stoi na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie nie można mówić o stosowaniu uchwały reklamowej z uwagi na fakt, że nie minął okres dostosowawczy z uchwały a inwestycja powstała przed wejściem w życie aktu prawa miejscowego. Dalej Skarżąca podniosła, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, że fakt zmiany layoutów tablicy reklamowej, przy pozostawieniu tej samej konstrukcji nośnej, za każdym razem oznacza instalowanie nowej tablicy reklamowej. Dodatkowo podkreśliła, że przedmiotem postępowania jest tablica reklamowa składająca się z elementów konstrukcyjnych (mocowań) oraz wymiennej grafiki, tj. płaskiej powierzchni służącej do ekspozycji reklamy - inwestycja ta zgodna jest z zawartą w art. 2 pkt 16a u.p.z.p. definicją tablicy reklamowej. Reasumując Skarżąca wskazała, że pozostawienie samych elementów mocujących jako konstrukcji nie pozbawia tablicy reklamowej jej charakteru w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i przepisów prawa budowlanego. Kolejno Spółka zaznaczyła, że sporna tablica reklamowa była zainstalowana na długo przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej - co też potwierdza w uzasadnieniu swojej decyzji organ I i czego nie kwestionuje organ odwoławczy. W konsekwencji powyższego, Skarżąca nie zgadza się, aby do tej tablicy nie miał zastosowania określony uchwałą krajobrazową okres przejściowy. Taka interpretacja urzędu, w ocenie Skarżącej godzi w zasadę równości. Podniosła również, że na terenie miasta P. funkcjonują inne reklamy, w innej formie, np. wolnostojące bilbordy, gdzie zmieniane są treści reklamowe i objęte są one okresem przejściowym. Zdaniem Skarżącej, przebieg postępowania zarówno przed organem I jak i II instancji wskazuje, że działania nie były prowadzone w sposób zmierzający do pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W piśmie z 5 stycznia 2024 r. (wpływ do tut. Sądu - 9 stycznia 2024 r.) Skarżąca w uzupełnieniu skargi wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19, w którym Trybunał uznał, że art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje zatem w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga okazała się zasadna. Kontrolowaną decyzją z [...] września 2023 r. SKO w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 2023 r. nr [...], wymierzającą Spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 14 260,80 zł za okres od dnia 28 czerwca 2023 r. do dnia 3 lipca 2023 r. z tytułu umieszczenia tablicy reklamowej "RITUALS" na budynku położonym w P. przy Al. [...], na działce o nr ew. [...] (obręb geodezyjny [...]). Podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił przede wszystkim przepis art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. W sprawie nie jest w zasadzie kwestionowane, że na budynku przy Al. [...] w P. (działka nr ew. [...], obręb geod. [...]) Skarżąca umieściła tablicę reklamową o powierzchnii ekspozycji wynoszącej 201 m². Fakt ten potwierdzają znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego: notatka służbowa sporządzona w dniu 7 czerwca 2023 r. wraz z materiałem zdjęciowym (k. 1-4), protokół dokonania pomiarów tablicy reklamowej z dnia 15 czerwca 2023 r. opracowany przez uprawnionego geodetę (k. 12-13) oraz ustalenia wizji terenowej przeprowadzonej w dniu 28 czerwca 2023 r. (zob. notatka służbowa wraz z fotografią – k. 16-17). Spółka nie wykazała również, ażeby umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej było zgodne z przepisami uchwały krajobrazowej. W realiach rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu nie można jednak przyjąć – jak chce tego Skarżąca, że sporna tablica reklamowa została zainstalowana na długo przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej. Jak bowiem wynika z ustaleń organu I instancji dokonanych na gruncie wcześniej prowadzonych wobec Spółki postępowań administracyjnych, elementy mocujące zakotwione w elewacji budynku znajdowały się już na nim co prawda znacznie wcześniej, jednak dopiero zamontowanie znacznych rozmiarów płachty materiałowej (według organu I instancji - siatki mesh) prezentującej określone treści spowodowało niewątpliwie, że mamy do czynienia z tablicą reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że przez tablicę reklamową należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Z przywołanej normy prawnej wynika jednoznacznie, że samo istnienie elementów konstrukcyjnych czy zamocowań nie oznacza jeszcze, że doszło już do posadowienia tablicy reklamowej. Na tablicę reklamową składają się bowiem zarówno elementy mocujące, jak i przedmiot materialny przeznaczony do ekspozycji treści reklamowych. W literaturze przyjmuje się, że cechą decydującą o tym, czy dany przedmiot zalicza się do tablicy reklamowej, jest płaska powierzchnia służąca ekspozycji reklamy. Zdaniem komentatorów, ustawodawca miał na uwadze każdą płaską powierzchnię służącą do umieszczenia reklamy, również odkształcającą się, m.in. pod wpływem wiatru. Za tablicę reklamową należy więc uznać także flagi i transparenty, na których umieszczono reklamę, oraz banery reklamowe. Przy czym wymaga podkreślenia, że tablicą reklamową będzie zarówno przedmiot, na którym w danym momencie nie jest zamieszczona reklama, ale który do tego służy, jak i jakikolwiek inny przedmiot, nawet co do zasady nieprzeznaczony do ekspozycji reklamy, na którym została ona zamieszczona (zob. Izdebski Hubert (red.), Zachariasz Igor (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Opublikowano: WKP 2023). Dopiero zatem umieszczenie na elementach konstrukcyjnych lub zamocowanie owego przedmiotu materialnego, na którym prezentowane są lub będą reklamy, rozumiane jako upowszechniane w jakiejkolwiek wizualnej formie informacje promujące osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16a u.p.z.p.) powoduje, że dochodzi do powstania tablicy reklamowej w ujęciu zdefiniowanym w art. 2 pkt 16b ww. ustawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy już na pierwszy rzut oka należy podzielić ocenę organów, że w istocie rzeczy przedmiotowa tablica reklamowa składa się z mocowań zakotwionych w elewacji budynku oraz ze znacznych rozmiarów płachty materiałowej, na której eksponowana jest reklama. Wobec tego, dopiero umieszczenie w istniejących mocowaniach materiału - siatki mesh, jako przedmiotu materialnego, na którym prezentowane są określone treści, spowodowało powstanie tablicy reklamowej. Tym samym, organy prawidłowo uznały, że o umieszczeniu na budynku przy Al. [...] w P. tablicy reklamowej można mówić dopiero od dnia zamocowania na nim przedmiotowego materiału (siatki mesh), co bez wątpienia nastąpiło już po wejściu w życie uchwały krajobrazowej. W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd zobowiązany jest stwierdzić, że powoływany przez Skarżącą wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19, nie ma odniesienia do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, albowiem dotyczył one jedynie problematyki pominięcia ustawodawczego w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które zostały zobowiązane do usunięcia tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwał krajobrazowych. Z opisanych względów do omawianego przypadku nie mają także zastosowania przepisy przejściowe uchwały krajobrazowej dopuszczające czasowe funkcjonowanie w przestrzeni miejskiej tablic i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały. Niemniej Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę doszedł do wniosku, że postępowanie organów naruszało prawo w stopniu skutkującym koniecznością uchylenia decyzji wydanych tak w pierwszej, jak i w drugiej instancji. Wypada zauważyć, że stosownie do treści art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Jednocześnie w art. 37d ust. 8 i 9 u.p.z.p. wskazano, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 70), powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1. Jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1. Nie negując prawidłowości zastosowanej w sprawie przez organy metody wyliczeń wysokości nałożonej kary, w ocenie Sądu, organy wadliwie przyjęły jednak, że cytowany wcześniej przepis art. 37d ust. 4 u.p.z.p. umożliwia określenie wymiaru nakładanej kary pieniężnej od dnia wystawienia (sporządzenia) zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez organ I instancji, utożsamiając w gruncie rzeczy datę tej czynności z datą wszczęcia postępowania w sprawie. Tak pojmując "datę wszczęcia postępowania" organy przyjęły, że wymiar kary pieniężnej nałożonej na Skarżącą powinien być liczony od dnia 28 czerwca 2023 r., w którym to dniu sporządzone zostało zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie, a nie od dnia 3 lipca 2023 r., w którym Skarżącej doręczono rzeczone zawiadomienie. Sąd tutejszy dostrzegł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się pewna rozbieżność stanowisk na gruncie wykładni normy prawnej zamieszczonej w art. 37d ust. 4 u.p.z.p. Z jednej strony w nieprawomocnym wyroku z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 521/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że przyjęcie poglądu, iż kara administracyjna za popełnienie deliktu reklamowego może być naliczana dopiero od daty faktycznego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, w skrajnych przypadkach mogłoby prowadzić do nadużyć i pozbawiać skuteczności przysługujących organom narzędzi służących ochronie krajobrazu. Zdaniem tego Sądu, podmiot umieszczający reklamę niezgodnie z przepisami uchwały mógłby ją zdemontować po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania bez ponoszenia jakichkolwiek konsekwencji za jej uprzednie pozostawanie w przestrzeni publicznej, a następnie ponownie ją zamontować, do czasu otrzymania zawiadomienia o wszczęciu kolejnego postępowania. W takiej sytuacji ochrona krajobrazu, której służyć mają omawiane regulacje, byłaby iluzoryczna (zob. też m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 522/22). Odmienny pogląd wyraził zaś WSA w Krakowie w wyrokach z dnia 18 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 650/23 oraz 18 października 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1092/23 stwierdzając, że dotkliwe skutki finansowe nie powinny powstać od chwili zdarzenia, o którym strona nie miała żadnej świadomości. Sąd w składzie tu orzekającym w pełni podziela drugie z zaprezentowanych wyżej stanowisk. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przepisie art. 61 § 3 i 3a k.p.a. doprecyzowano datę wszczęcia postępiania na żądanie strony wskazując, że jest nią dzień doręczenia organowi żądania strony lub wprowadzenia tego żądania do systemu teleinformatycznego. Jak słusznie przypomniał WSA w Krakowie w powołanych wyżej orzeczeniach, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego – co do zasady – nie formalizują natomiast sposobu wszczęcia postępowania z urzędu, a zatem nie przewidują orzekania o tym, że postępowanie zostaje wszczęte. Utrwalony i jednolity w doktrynie i orzecznictwie jest pogląd, że postępowanie administracyjne jest wszczynane z urzędu wraz z podjęciem pierwszej czynności w sprawie, przez właściwy do jej załatwienia organ, a data jej podjęcia jest datą wszczęcia postępowania, o ile strona została o tym powiadomiona. W orzecznictwie przyjęto zatem, że za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., II OSK 1679/10, LEX nr 1151992; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1999 r., I SA/Lu 1262/98, LEX nr 40366; wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r., III SA 7955/98, LEX nr 43944; postanowienie NSA z dnia 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 15). Zazwyczaj taką pierwszą czynnością urzędową, którą podejmują organy administracji publicznej, gdy zamierzają wszcząć postępowanie z urzędu, jest zawiadomienie strony lub znanych już wówczas stron o wszczęciu postępowania. Sąd przychyla się do stanowiska, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności procesowej w sprawie. Pozytywnie należy jednak ocenić te poglądy doktryny, w których przyjmuje się, że taką czynnością będzie przede wszystkim dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w braku takiego zawiadomienia – dzień pierwszego wezwania w sprawie (zob. R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, Opubl. w: Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, Rok LX – zeszyt 1 – 1998, s. 8). Ponownie wypada podkreślić, że stosownie do art. 61 § 3 k.p.a. o wszczęciu należy zawiadomić wszystkie strony postępowania. Oznacza to, że co do zasady organ nie powinien podejmować jakichkolwiek innych czynności przed wszczęciem, skoro o samym wszczęciu musi zawiadomić strony. Co prawda między wszczęciem (podjęciem pierwszej czynności lub dalszych czynności) a zawiadomieniem strony możliwe jest podejmowanie innych czynności, to jednak jak zwraca się uwagę niejednokrotnie będzie chodziło raczej o czynności konieczne dla przeprowadzenia w danym czasie. Trzeba zwrócić w tym kontekście dodatkowo uwagę, że organ na zasadzie art. 10 k.p.a. jest obowiązany umożliwić stronie udział w każdym etapie postępowania, a nie tylko zapewniając końcowe zaznajomienie z zebranymi w sprawie materiałami. Strona jest natomiast tego uprawnienia z oczywistych względów pozbawiona, w sytuacji gdy nie wie, że toczy się jakiekolwiek postępowanie. W piśmiennictwie wskazuje się więc, że na gruncie postępowania jurysdykcyjnego czynność wszczęcia musi mieć charakter zewnętrzny, o której strona musi być powiadomiona, wobec tego wszczęcie następuje z chwilą doręczenia tego zawiadomienia stronie (por. np. Z. Kmiecik, Data wszczęcia postępowania z urzędu, (w:) red. nauk. G. Łaszczyca, A. Matan, System Prawa Administracyjnego Procesowego - Tom II część 4 Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego, Warszawa 2021, str. 151). O ile przepis art. 61 § 3 k.p.a. nie reguluje daty wszczęcia postępowania z urzędu, o tyle za datę tę należy przyjąć pierwszą czynność wobec strony. Pierwszą czynnością jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), a w braku takiego powiadomienia, dzień pierwszego wezwania w sprawie. Za datę tę można uznać także pierwszą czynność w postępowaniu, na przykład przesłuchanie świadka, pod warunkiem, że o tej czynności powiadomiono stronę (por. Andrzej Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 591 - 592; Roman Hauser "Wszczęcie postępowania administracyjnego" Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1998/1/s. 4,5,8; por. też uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. I OSK 485/09). W kontekście powyższych poglądów trzeba podkreślić, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, jest dzień podjęcia pierwszej czynności w stosunku do strony, najczęściej zawiadomienie jej o wszczęciu postępowania (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. II OSK 543/21). Jeśli natomiast zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania ma być pierwszą czynnością, to - stosując w tym zakresie przepisy o doręczeniach - należałoby przyjąć, że czynność ta jest dokonana nie w dniu stworzenia pisma o zawiadomieniu, ale w dniu kiedy pismo to zostało doręczone stronie w trybie k.p.a (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 maja 2023 r. II SA/Kr 346/23). W konsekwencji tutejszy Sąd podziela stanowisko wyrażone np. w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt SA 152/81, GP 1982/1, w którym przyjęto, że ustalając datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu bierze się pod uwagę pierwszą czynność dokonaną przez organ administracji państwowej na zewnątrz w stosunku do strony. Korespondencja wewnętrzna pomiędzy organami nie skutkuje wszczęciem postępowania (zob. też postanowienie NSA z dnia 4 marca 1981 r, SA 654/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 15). O ile przepis prawa nie stanowi wyraźnie inaczej, to uzewnętrznienie i zakomunikowanie czynności organu stronie jest zatem warunkiem niezbędnym do stwierdzenia, że wywołała w stosunku do tej strony skutki prawne, zwłaszcza wówczas gdy te ostatnie wiążą się z ukształtowaniem materialnych praw lub obowiązków jednostki. Podobne stanowisko wybrzmiewa z uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 4/08, ONSAiWSA 2009/1/1 oraz uchwały całej Izby Finansowej NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II FPS 7/09, ONSAiWSA 2010/3/38, zob. też J. Brolik, Urzędowe interpretacje prawa podatkowego, Warszawa 2010, s.108 - 140. Trafnie wyjaśnił przy tym WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1140/19 wskazując, iż biorąc pod uwagę wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a. zasadę budowy zaufania jednostki do organu oraz funkcję gwarancyjną uregulowania ustanawiającego termin maksymalny wszczęcia postępowania z urzędu przyjąć należy, że prawnie znaczące dla ustalenia terminu wszczęcia postępowania jest doręczenie zawiadomienia o tym stronie. Podjęcie przez organ czynności procesowej nie jest wobec tego samoistnie wystarczające do uznania, że ów termin się otworzył. Odmienny rezultat wykładni mógłby stwarzać ryzyko nadużycia władzy przysługującej administracji, z uszczerbkiem rzecz jasna dla praw jednostki, a także bezpieczeństwa obrotu. Po pierwsze wprowadzałby niepewność w zakresie ustalenia rzeczywistego momentu wszczęcia postępowania, a po drugie - w skrajnych przypadkach znacząca nawet rozbieżność czasowa pomiędzy podjęciem czynności procesowej a zawiadomieniem o niej mogłaby być rozstrzygana na niekorzyść jednostki. Zaprezentowane rozważania – zdaniem Sądu - mają szczególne znaczenie na gruncie wykładni znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 37d ust. 4 u.p.z.p., który dotyczy przecież wymiaru kary pieniężnej nakładanej na stronę. Za przyjęciem powyższej koncepcji przemawiają więc także względy słusznościowe. Dotkliwe skutki finansowe nie powinny bowiem powstać od chwili zdarzenia, o którym strona nie miała żadnej świadomości. Strona powinna zdawać sobie sprawę, że jej działanie zostało uznane przez organ za nieprawidłowe, a zrealizowanie tablicy reklamowej za nielegalne, co będzie wiązało się z ustaleniem i nałożeniem na nią kary pieniężnej, której wysokość uzależniona jest od okresu trwania postępowania w tej sprawie oraz istnienia tej samowoli. W przekonaniu Sądu, uwzględniając powyższe oraz okoliczności niniejszej sprawy, za dzień wszczęcia kontrolowanego postępowania administracyjnego należy zatem uznać dzień doręczenia stronie Skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania (doręczenie zawiadomienia stronie nastąpiło 3 lipca 2023 r.), a nie dzień sporządzenia takiego zawiadomienia przez Prezydenta Miasta P. (28 czerwca 2023 r.). Konsekwencją tego jest błędny sposób obliczenia wysokości kwestionowanej kary pieniężnej przez organy, co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji SKO w P., jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Skoro kara została naliczona za okres od daty sporządzenia pisma w sprawie wszczęcia postępowania (28 czerwca 2023 r.) a nie jego doręczenia stronie (co miało miejsce 3 lipca 2023 r.), okres za jaki naliczono karę a zatem także jej wysokość, ustalona została wadliwie. Pozostałe zarzuty skargi, zdaniem Sądu, nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1) sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 428 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 3 600 zł ustalonej w oparciu o § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).