VII SA/Wa 2629/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), Protokolant st.spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. [...] w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 października 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.19.2022.BKW w przedmiocie pozwolenia na podział działki oddala skargę

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 20 października 2022 r., DOZ-OAiK.650.19.2022.BKW, utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...]. grudnia 2021 r., nr [...]., dot. braku zgody na podział działki nr [...] w miejscowości [...] zlokalizowanej w obszarze wpisanym do rejestru zabytków: stara plebania, numer rejestru [...], na działki [...]. W uzasadnieniu Minister wskazał, że pismem z 5 listopada 2021 r. Parafia Rzymskokatolicka [...] wniosła o podział działki ewidencyjnej numer [...] w miejscowości [...], wskazując jako cel podziału "wydzielenie działki niezbędnej do właściwego zarządzania obiektem". M. Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...]. grudnia 2021 r. nie wyraził zgody na wnioskowany podział działki ewidencyjnej numer [...] w miejscowości [...] zlokalizowanej w obszarze wpisanym do rejestru zabytków: stara plebania, numer rejestru [...], na działki [...], według projektu opracowanego przez geod. upr. Z. G. z [...] października 2021 r. Minister utrzymując decyzję I instancji w mocy wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 36 ust. 1 pkt. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanego w formie decyzji administracyjnej, wymaga podział zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w tej sprawie wynika z faktu, że objęta wnioskiem nieruchomość, oznaczona jako działka numer ewidencyjny [...] w miejscowości [...], jest wpisana do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] kwietnia 1995 r, numer rejestru [...], obejmującej "budynek dawnej plebanii w [...], ul. [...], woj. n., dz. ewidencyjna nr [...]. Ochronie konserwatorskiej podlega budynek starej plebanii w granicach działki, na której jest usytuowany". Rozpatrywany wniosek obejmuje podział działki nr [...]na dwie działki [...], według projektu opracowanego przez geod. upr. Z. G. z 22 października 2021 r. Celem podziału jest wydzielenie działki (projektowana [...]) niezbędnej do właściwego zarządzania budynkiem dawnego Teatru L. "[...]", zlokalizowanym pomiędzy starą plebanią a zespołem kościoła parafialnego pw. św. [...], wpisanym do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] kwietnia 1995 r., numer rejestru [...], "składający się z kościoła oraz otoczenia z ogrodzeniem, starodrzewiem i nagrobkami, działka ewidencyjna nr [...]", ze strefą ochrony konserwatorskiej obejmującej działkę nr [...]. Minister podał, że budynek dawnego T. L. "[...]" został wybudowany około 1887 r. przez proboszcza parafii M. M. [...], który przekazał budynek parafialnej stajni dla potrzeb instytucji kultury. Po modernizacji w obiekcie mieścił się dom kultury oraz [...]". W 1933r. w budynku uruchomiono stacjonarnie kino "[...]". Po wojnie dzięki aprobacie proboszcza ks. Z., uruchomiono kino pod nazwą "[...].", które funkcjonowało do 1951 r. W 1990 r. proboszcz parafii pw. [...] wydzierżawił budynek [...]". W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków niepozwalającej na wnioskowany podział nieruchomości stanowiącej działkę numer [...] w miejscowości [...], stanowiącej część zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru jako "budynek dawnej plebanii w [...], ul. [...], woj. n. dz. ewidencyjna nr [...]" zgodnie z załączonym projektem podziału, nie narusza prawa i jest zasadne merytorycznie. W ocenie Ministra przedstawiony podział stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami ochrony zabytków, tj. podejmowaniem działań zmierzających do trwałego zachowania wartości zabytkowych obiektów. Ograniczenie dla podziałów zabytków wpisanych do rejestru zabytków, o których mowa w przepisie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowi bowiem ocena ich dopuszczalności przez wyspecjalizowany organ, mając na uwadze cel regulacji art. 4 tej ustawy. Zgodnie z ww. przepisem przyjmuje się, że wszelkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego powinny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Przepis ten zawiera ogólną regulację wyjaśniającą zakres pojęcia ochrona zabytków: określa otwarty katalog celów, których realizacja uprawnia organy administracji publicznej do podejmowania określonych w ustawie działań, w tym do rozstrzygania w sprawach pozwolenia na podział zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Zadaniem organu konserwatorskiego jest powstrzymanie działań prowadzących do utraty wartości zabytkowych chronionego obiektu, i które stoją w kolizji z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym. Zatem po rozważeniu obu interesów organy ochrony zabytków mogą przedłożyć opisany wyżej ważny interes społeczny nad interes strony. Wpisanie obiektu do rejestru zabytków wiąże się bowiem z ograniczeniem prawa własności. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie zachodzi kolizja zamierzonego podziału działki z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym. Podział objętej wnioskiem nieruchomości, z punktu widzenia ochrony zabytków jest istotną zmianą, naruszającą wartości zabytkowe, dla zachowania których budynek dawnej plebani w [...] wraz z działką numer [...] został objęty ochroną konserwatorską we wskazanych w decyzji wpisowej granicach. Doprowadzi do wtórnego podziału historycznej nieruchomości i wydzielenia budynku wraz z częścią działki [...], stanowiącego integralną część chronionego zabytku, będącego elementem szerszego zespołu sakralnego, na który składa się oprócz usytuowanego na działce nr [...] kościoła murowanego z 1908 r., zlokalizowany za starą plebanią, usytuowany na działce nr [...]) kościół drewniany z 1606 r. wraz z towarzyszącą im zabudową. Z treści wniosku o wydanie pozwolenia na podział wynika, że zgodnie z zamierzeniem właściciela przedmiotowy podział nie oznacza tylko podziału ewidencyjnego lecz planowane jest również wydzielenie dziadki niezbędnej do właściwego zarządzania obiektem - budynkiem dawnego teatru. Jakkolwiek nie został przewidywany sposób jego użytkowania, jednak jego skutkiem byłoby stworzenie w ramach zabytku dwu odrębnych nieruchomości z możliwością zarządzania nimi przez różne podmioty, z różnymi programami działania. Doprowadziłoby to do odcięcia części zabytkowej nieruchomości, rozbicia istniejącej struktury funkcjonalno-przestrzennej i zaburzenia nadal czytelnych, pomimo wprowadzenia ogrodzeń, relacji przestrzennych pomiędzy poszczególnymi jego elementami, powodując obniżenie wartości zabytkowych. Poprzez planowane rozdzielenie elementów składowych (budynek dawnej plebani i działka [...]) naruszona została by także integralność całości zespołu sakralnego, stanowiącego materialny dokument rozwoju miejscowości [...]. Proponowany podział prowadzi bowiem do zacierania historycznego układu przestrzennego plebańskiego zespołu budowlanego. Uznanie wpływu wnioskowanego podziału na zabytek za negatywne, po rozważeniu uzasadnienia wnioskowanego podziału przesądza o niedopuszczalności takiego działania. Minister podkreślił, że ustawowa norma kompetencyjna organów ochrony zabytków do wydawania pozwoleń na podział geodezyjny zabytku, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt, 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stoi w logicznej sprzeczności z tezami o pozostawaniu takiego podziału bez wpływu na zabytek. W świetle tej regulacji organ konserwatorski może odmówić wydania pozwolenia na podział nieruchomości zabytkowej, gdy w jego ocenie podział ten wpłynąłby negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne czy architektoniczne chronionego obszaru i takie stanowisko zostanie przez organ prawidłowo uzasadnione. Ustawodawca uznał, że podział geodezyjny nieruchomości może stanowić zagrożenie dla zabytku. Tym samym przed dokonaniem podziału geodezyjnego wymagane jest rozważenie przez właściwy w sprawie organ, czy w odniesieniu do konkretnego podziału zabytku takie zagrożenie istnieje. Zakres ochrony zabytków został ukształtowany w sposób szeroki i obejmuje obowiązek organu przeciwdziałania tym zagrożeniom, które nawet jedynie potencjalnie mogą spowodować uszczerbek dla wartości zabytku. Tym samym zakres ochrony nie jest zawężony do przeciwdziałania zagrożeniom, które taki uszczerbek realnie powodują. Sam podział ewidencyjny jest zabiegiem formalno-prawnym i nie ma materialnego wpływu na walory zabytkowego obiektu i opiekę nad nim, niemniej wpływ taki może mieć skutek dalej idący, jakim jest możliwość prawnego podziału nieruchomości, pojawienie się nowego właściciela części obiektu oraz ewentualnie nowego sposobu jej zagospodarowania. Podział, którego przewidywanym skutkiem jest zarządzanie różnymi częściami zabytku przez różne podmioty stwarza realne zagrożenie dla integralności całego zabytku i pozbawienia powiązań funkcjonalnych, jako jednej z wartości zabytkowych stanowiących podstawę wpisu do rejestru. W szczególności planowane przekształcenie własnościowe zabytku nie może uzasadniać odstąpienia od ochrony interesu społecznego, jakim jest ochrona zabytków. Zadaniem organów konserwatorskich w zakresie ochrony zabytku jest zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby utrudnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzennym czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów, w tym jego integralności. Skargę na powyższa decyzję wniosła Parafia [...] zarzucając naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędne zastosowanie i przekroczenie granic uznania administracyjnego oraz art. 7 w zw. z art 77 § 1 K.p.a. Powołując się na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że budynek nie wybudowano w roku 1887, lecz w roku 1927, o czym świadczą zapisy w kronice parafialnej. Budynek zawsze pełnił funkcje gospodarcze, a tylko w okresie między wojennym był w niektóre dni wykorzystywany dla potrzeb kina. Po wojnie przez 40 lat pełnił wyłącznie funkcje gospodarcze. Budynek był wydzierżawiony Spółdzielni Ogrodniczej w [...], która prowadziła w nim hurtownię warzyw i owoców. Teatr L. [...] dokonał adaptacji budynku dla potrzeb Teatru. Budynek wewnątrz i na zewnątrz jest w stanie katastrofalnym, bowiem Tatar L. [...] poza wskazaną adaptacją od roku 1991 nie przeprowadził jakiegokolwiek remontu. Budynek nie posiada żadnych walorów architektonicznych, czy też wysokich walorów estetycznych, które mogłyby podnosić walory kulturowe. Wręcz przeciwnie budynek jest nieładny i nieestetyczny. Budynek w ogólnym układzie urbanistycznym, jak też z punktu widzenia zespołu sakralnego niszczy wzajemne relacje i funkcje pomiędzy budynkami oraz powoduje całkowity brak czytelności formy zagospodarowania terenu. Innymi słowy budynek ten z taką formą i lokalizacją niszczy harmonijną całość i stanowi jaskrawe zaprzeczenie ładu przestrzennego. Stąd też Skarżąca wniosła o podział działki tylko w takim fragmencie, który obejmuje bryłę budynku oraz kilka metrów od linii ścian budynku. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić. Na wstępie należy zauważyć, iż wniosek inicjujący postępowanie z dnia 5 listopada 2021 r. dotyczył wydania pozwolenia na podział nieruchomości [...]w miejscowości [...]. Działka objęta planowanym podziałem wpisana jest do rejestru zabytków województwa nowosądeckiego pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r., nr [...]. W tej sytuacji, zastosowanie w sprawie znajduje art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Analiza tego przepisu, w brzmieniu iż pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, prowadzi do szerokiego rozumienia pojęcia "zabytku nieruchomego". Zakres desygnatów tego pojęcia został określony w art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jako nieruchomości, jej części lub zespół nieruchomości, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową). Definicja legalna "zabytku nieruchomego" pozwala na przyjęcie, że budynek dawnej plebanii w [...]przy ul. [...] (dz. ewidencyjna nr [...]) stanowi zabytek nieruchomy w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W świetle powyższego podział nieruchomości wpisanej do rejestru, wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przyjął zatem, że podstawę do wydania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział nieruchomości wpisanej indywidualnie do rejestru zabytków stanowi art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten nie określa jednak przesłanek umożliwiających pozytywne zaopiniowanie podziału nieruchomości zabytkowej. Stąd oceny tej należy dokonywać przez pryzmat art. 4 powołanej ustawy, który określa przykładowo na czym polega ochrona zabytków. Zgodnie z tym przepisem ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. W świetle powyższego zakres ochrony został ukształtowany w sposób szeroki i obejmuje obowiązek organu przeciwdziałania już tym zagrożeniom, które jedynie mogą spowodować uszczerbek dla wartości zabytku. Tym samym zakres ochrony nie jest zawężony do przeciwdziałania zagrożeniom, które taki uszczerbek powodują (tak: w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2006 r., I SA/Wa 1572/06). A zatem organ konserwatorski może odmówić wydania pozwolenia na podział nieruchomości zabytkowej, gdy w jego ocenie podział ten wpłynąłby negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne i takie stanowisko zostanie przez organ prawidłowo uzasadnione. Sam fakt, że ustawodawca przewidział taką normę kompetencyjną dla organu nadzoru konserwatorskiego świadczy o tym, że uznał, że podział geodezyjny nieruchomości może stanowić zagrożenie dla zabytku. Tym samym przed dokonaniem podziału koniecznym jest, aby właściwy w sprawie organ rozważył, czy in concreto w obliczu planowanego podziału takie zagrożenie istnieje. W ocenie Sądu, M. Wojewódzki Konserwator Zabytków, a następnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego orzekając w oparciu art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie tylko słusznie powołali się na zasady i cele ochrony konserwatorskiej, lecz również wskazali okoliczności występujące w sprawie, które przemawiają za tym, iż zgoda na podział nieruchomości spowoduje naruszenie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej plebańskiego zespołu budowlanego. W świetle powyższego należy podzielić ocenę organów, iż proponowany podział przedmiotowej nieruchomości gruntowej wiązałby się z zacieraniem czytelności integralnej całości zespołu sakralnego stanowiącego materialny dokument rozwoju miejscowości [...]. Nadto doprowadziłby do wydzielenia nieruchomości o przebiegu granic sprzecznych z historyczną koncepcją układu przestrzennego plebańskiego zespołu budowlanego. Powyższe znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, zawierających decyzję w sprawie wpisu do rejestru zabytków z dnia 28 kwietnia 1995 r. wraz z mapą, dotyczącą tego zabytku, jak również w projekcie z dnia 22 października 2021 r. z proponowanym podziałem nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości podzielił pogląd wyrażony w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r. o sygn. akt II OSK 382/12, zgodnie z którym "gdy chodzi o zabytek stanowiący pewien kompleks obszarowy, jego podział nie może zagrażać niepodzielności i integralności tego kompleksu". W tym samym wyroku NSA stwierdza również, że jeśli zaproponowany podział nie jest uzasadniony podziałami historycznymi, może powodować niejednolity sposób gospodarowania wyodrębnionymi częściami zabytku i utrudnienia w zapewnieniu spójności i integralności zabytku, to zaś stanowi uzasadnienie dla prewencyjnego działania organów ochrony konserwatorskiej, o których mowa we wskazanym na powyżej art. 4 pkt 1, 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Należy podkreślić, iż decyzja , zaskarżona w niniejszej sprawie ma charakter uznaniowy, a uznanie, administracyjne może być zakwestionowane, w toku postępowania związanego ze skargą sądową tylko, gdy nosi cechy dowolności, narusza przepisy postępowania administracyjnego dotyczące obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Kontroli sądu administracyjnego poddana jest spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym. Sąd stwierdza, że organy wyczerpująco wyjaśniły i ustaliły stan faktyczny sprawy, zgromadziły materiał dowodowy i przeprowadziły właściwą jego ocenę. Organy obu instancji wypełniły nałożone na nie obowiązki w szczególności wynikające z art. 7 i 77 K.p.a., a ocena sformułowana przez organ administracji publicznej, w ramach uznania administracyjnego, nie nosi cech dowolności. Należy podkreślić, że właściwe organy w przedmiocie ochrony zabytków samodzielnie, jako wyspecjalizowane służby, są władne do dokonania oceny w zakresie wniosku, który dotyczył podziału nieruchomości. Organy wyczerpująco uzasadniły powody, które z punktu widzenia ochrony zabytku uniemożliwiają podział nieruchomości objęty wnioskiem. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.