VII SA/Wa 2617/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Iwona Ścieszka (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia WSA Michał Podsiadło asesor WSA Szczepan Borowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2025 r. znak: KOC/4590/Zs/25 w przedmiocie wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę

Postanowieniem z 7 sierpnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: Kolegium) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 4 lipca 2025 r. o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania, tj. budowy urządzenia reklamowego zlokalizowanej na działce ew. nr [...] w obr[...] przy ul. [...] w [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 26 czerwca 2025 r. A. S.A. z siedzibą w [...] zwróciła się o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy urządzenia reklamowego o wymiarach 4,00 m x 8,00 m mocowanego do słupa stalowego utwierdzonego w bloku fundamentowym częściowo zagłębionym w gruncie, na działce ew. nr [...] w obr. [...]przy ul. [...]w [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z 4 lipca 2025 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania, powołując się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że ustalenia planu nie dopuszczają w granicach kwartału Zl lokalizowania reklamy na działce ew. nr [...] w obr. [...] przy ul. [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła A. S.A. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Kolegium odwołało się do treści art. 217 k.p.a. i wskazało, że zaświadczeniem potwierdza się jedynie fakty lub stan prawny, jeżeli wymaga tego przepis prawa lub jest to podyktowane interesem prawnym strony. Intencją ustawodawcy wprowadzającego ww. przepis było umożliwienie rozstrzygnięcia wątpliwości co do faktów lub stanu prawnego. Podstawową więc przesłanką umożliwiającą zgłoszenie żądania o wydanie zaświadczenia jest to, aby przedmiotem żądania były fakty, czy stan prawny niebudzący kontrowersji co do ich istnienia. Jak wynika z akt, planowana inwestycja znajduje się na działce objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...]z dnia [...] września 1992 r., zmienionego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego na terenie Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 65, poz. 2163). Zgodnie z ustaleniami tego planu przedmiotowa nieruchomość znajduje się w kwartale oznaczonym na rysunku planu symbolem Zl - tereny zieleni izolacyjnej. Stosownie do § 3 ww. uchwały: 1. Na terenach, o których mowa w ust. 1 ustala się przeznaczenie podstawowe, a w uzasadnionych przypadkach określa się przeznaczenie dopuszczalne oraz warunki jego dopuszczenia Tereny, o których mowa w ust. 1 mogą być w całości wykorzystane na cele zgodne z ich podstawowym przeznaczeniem lub częściowo na cele przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego na zasadach ustalonych w dalszych ustaleniach zmiany planu. Zgodnie z § 8 uchwały: Tereny zieleni izolacyjnej oznaczone są na rysunku zmiany planu symbolem Zl. Na terenach, o których mowa w ust. 1, ustala się realizację wałów ziemnych z zielenią izolacyjną oraz dopuszcza się możliwość realizacji technicznych urządzeń przeciwhałasowych. Kolegium zaznaczyło, że w myśl z § 3 ust. 2 uchwały, na terenach, o których mowa w ust. 1 (tj. oznaczonych symbolem Zl) ustala się przeznaczenie podstawowe, a w uzasadnionych przypadkach określa się przeznaczenie dopuszczalne oraz warunki jego dopuszczania. Przeznaczeniem podstawowym jest zatem umiejscowienie wałów ziemnych z zielenią izolacyjną, zaś przeznaczeniem uzupełniającym - techniczne urządzenia przeciwhałasowe. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej Spółki, że z ww. przepisu nie wynika zakaz lokalizowania innych elementów zagospodarowania, bowiem nie zawarto katalogu zamkniętego ani nie użyto sformułowań wyłączających inne formy użytkowania, Kolegium wskazywało, że zapisy planu są jednoznaczne i nie wymagają dodatkowej interpretacji, tj. jako przeznaczenie podstawowe - wały ziemne z zielenią izolacyjną, jako dodatkowe - techniczne urządzenia przeciwhałasowe. Zdaniem organu, wbrew stanowisku Spółki, taki sposób sformułowania przepisu nie stanowi zawężenia wykładni planu, a jest ścisłą interpretacją jego zapisów. Kolegium podzieliło więc stanowisko organu I instancji co do braku zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej Kolegium wskazywało, że pełnomocnik Spółki zarzucił, iż organ I instancji skupił się wyłącznie na dwóch formach zagospodarowania, przyjmując że wszystkie inne są niedopuszczalne. Nie przeprowadził postępowania co do tego, czy usytuowanie reklamy koliduje z funkcją zieleni, czy znajduje się ona na istniejącym lub projektowanym wale ziemnym i czy jej lokalizacja uniemożliwia realizację urządzeń przeciwhałasowych. Pełnomocnik wskazał, że w miejscu usytuowania reklamy nie są planowane żadne prace związane z budową wału, a jej lokalizacja nie wpływa negatywnie na przeznaczenie terenu. Odnosząc się do powyższych zarzutów Kolegium zauważało, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w trybie wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W niniejszej sprawie organ I instancji porównał zatem okoliczności będącego przedmiotem wniosku (planowany sposób użytkowania) z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) i prawidłowo ocenił, że brak jest przesłanek do wydania zaświadczenia. Nie było zatem potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do planowanych prac związanych z budową wału, bowiem przesłanką wydania zaświadczenia jest zgodność z planem zagospodarowania, a nie z faktycznym wykorzystaniem. Prawidłowo także organ nie analizował innych możliwości zagospodarowania przy jednoznacznym brzemieniu odpowiednich zapisów planu. Tylko funkcja wskazana w planie jest zgodna z tym planem i organ nie ma obowiązku przeprowadzania analizy w zakresie innego sposobu wykorzystania ww. gruntu, skoro zapisy planu określają jedyne jego dopuszczalne przeznaczenie. Z powyższych względów Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 4 lipca 2025 r. W skardze na powyższe postanowienie A. S.A. z siedzibą w [...] , reprezentowana przez adwokata, podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) § 8 ust. 1 i 2 miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.W. zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...]września 1992 r. zmienionego uchwałą nr [...]z dnia [...] kwietnia 1999 r. (dalej jako: "Uchwała" lub "m.p.z.p."), poprzez jego błędną wykładnię zawężającą i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skoro przepisy Uchwały nie przewidują takiej formy zagospodarowania terenu, jak budowa nośnika reklamowego, to brak jest podstaw do stwierdzenia o zgodności tej inwestycji z planem miejscowym; b) art. 48b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia mimo braku jednoznacznego zakazu sytuowania tego typu nośników we wskazanym obszarze objętym planem; c) naruszenie przepisów m.p.z.p. w szczególności przez odmowę wydania zaświadczenia o treści żądanej pomimo, że przedmiotowy nośnik reklamowy nie narusza miejscowego planu. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 8, art. 11, art. 124, art. 217 i art. 218 oraz art. 15 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 10 uchwały nr [...]Rady Miasta [...] "z dnia [...] listopada 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] - część la" poprzez wadliwe i sprzeczne z materiałem dowodowym ustalenie stanu faktycznego, niewyjaśnienie zarzutów skarżącej zgłoszonych w toku postępowania i w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności i bezstronności, przez naruszenie zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego wyrażonej w art 15 k.p.a., która wymaga przeprowadzenia postępowania odwoławczego z zachowaniem zasad obowiązujących w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, w szczególności: - poprzez brak wskazania i wyjaśnienia przepisu, który stanowił podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, tj. zawierałby jednoznaczny zakaz umieszczenia nośnika reklamowego na przedmiotowej działce ew. nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...]w [...]; - błędną konstatację Kolegium, że wydanie zaświadczenia o zgodności wybudowanego nośnika reklamowego z planem miejscowym jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy zapisy w planie przewidują taką formę zagospodarowania terenu, jaką przewidział we wniosku inwestor; b) art. 6 k.p.a. art. 7 k.p.a., art. 7a ust. 1 k.p.a. poprzez naruszenie przez organy I i II instancji zasady działania organów w granicach i na podstawie prawa, nierozstrzygnięcie wątpliwości wynikających z postanowień planu zagospodarowania przestrzennego na korzyść strony i odmowę wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej inwestycji z postanowieniami tego planu, podczas gdy: - postanowienia planu, a w szczególności § 8 ust. 1 i 2 Uchwały nie jest jasny, jednoznaczny i zrozumiały, w szczególności w zakresie zakazu lokalizacji urządzeń reklamowych, co prowadzi do przekonania, iż organ I oraz II instancji działając w granicach i na podstawie przepisów prawa winien wyjaśniać wątpliwości na korzyść strony; c) art. 219 k.p.a. w zw. z art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i odmowę wydania zaświadczenia żądanej treści pomimo niewykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że przepisy prawa oraz postanowienia uchwały uniemożliwiają wydanie zaświadczenia; d) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. przez niewłaściwe uzasadnienie decyzji pod względem faktycznym i prawnym, a w szczególności brak przekonującej argumentacji, która legła u podstaw decyzji, niewskazanie w sposób precyzyjny powodów które zdecydowały, że nośnik reklamowy skarżącej pozostaje w sprzeczności z ustaleniami m.p.z.p. W związku z powyższymi zarzutami skarga wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z 4 lipca 2025 r. oraz zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Skarga podlega oddaleniu. Sądowej kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 4 lipca 2025 r. o odmowie wydania A. S.A. z siedzibą w [...]zaświadczenia o żądanej przez tę Spółkę treści. Z treści wniosku Spółki z dnia 23 czerwca 2025 r. wynika, że w związku z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 20 maja 2025 r. dążyła ona do uzyskania od organu zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego samowolnie wybudowanego wolnostojącego nośnika reklamowego w postaci podświetlanej od wewnątrz tablicy reklamowej o wymiarach 4,00 x 8,00 m, mocowanej do słupa stalowego utwierdzonego w bloku fundamentowym częściowo zagłębionym w gruncie, na działce ewid. nr [...]w obrębie [...], przy ul. [...]w [...]. Działka ta objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...]z dnia [...]września 1992r., zmienionego uchwałą Nr [...]Rady Gminy [...]z dnia [...]kwietnia 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego na terenie Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr [...], poz. [...]). W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że w skardze przywołano również uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] dnia [...]listopada 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]– część Ia, która nie znajdowała zastosowania w niniejszej sprawie. Przystępując do kontroli legalności zaskarżonego postanowienia wyjaśnić trzeba, że zgodnie z treścią art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 20 maja 2025 r. wynika, że w związku ze złożonym wnioskiem o legalizację ww. obiektu na skarżącą został nałożony obowiązek m.in. przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 48b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Zgodnie z art. 48 ust. 2 ww. ustawy, w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należą: 1) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej; 2) dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4, oraz dwa egzemplarze projektu technicznego. Zatem, powołany przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonego stanu prawnego, mianowicie potwierdzenia, że określony obiekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu potwierdzenia takiego stanu prawnego organ poddał pod rozwagę i ocenił pod kątem zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego samowolnie wybudowany obiekt budowlany, który zgodnie z kwalifikacją organu nadzoru budowlanego stanowił budowlę zdefiniowaną w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnienia wymaga, że do kompetencji prezydenta miasta (wójta, burmistrza) należy wyłącznie wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe wymaga analizy i oceny, czy obiekt budowlany będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie to stwierdzić wprost w zaświadczeniu. Tego rodzaju zaświadczenie odbiega zatem od typowych zaświadczeń uregulowanych w dziale VII k.p.a., albowiem stanowi ono jeden z kluczowych środków dowodowych, od którego treści zależy możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego. W tych uwarunkowanych prawnych oraz w świetle treści żądania skarżącej, w ocenie Sądu, okoliczności faktyczne niniejszej sprawy w pełni uzasadniały odmowę wydania zaświadczenia o zgodności obiektu z Planem, czemu na przeszkodzie stanęły postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte w § 8 Uchwały. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany na działce, która znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem ZI – zieleń izolacyjna. Dla terenu tego § 8 ust. 2 m.p.z.p. ustalił realizację wałów ziemnych z zielenią izolacyjną z dopuszczeniem możliwości realizacji technicznych urządzeń przeciwhałasowych. Usytuowanie na tym terenie wolnostojącego nośnika reklamowego wyklucza przyjęcie, by przedmiotowa zabudowa wpisywała się w tak przyjęty sposób zagospodarowania tego terenu. Zaznaczyć trzeba, że w myśl § 3 ust. 2 uchwały zmieniającej na terenach, o których mowa w ust. 1 ustala się przeznaczenie podstawowe, a w uzasadnionych przypadkach określa się przeznaczenie dopuszczalne oraz warunki jego dopuszczenia. W ust. 3 § 3 przyjęto zaś, że tereny, o których mowa w ust. 1, mogą być w całości wykorzystane na cele zgodne z ich podstawowym przeznaczeniem lub częściowo na cele przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego na zasadach ustalonych w dalszych ustaleniach zmiany planu. Wbrew argumentom skargi, nie sposób przyjąć, by odmowa wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z Planem mogła być uzasadniona jedynie w przypadku wyraźnego zakazu sytuowania reklam. Z woli lokalnego prawodawcy bowiem, na analizowanym terenie oprócz zieleni izolacyjnej mogą być urządzone jedynie konstrukcje stawiane w celu ochrony terenów przed nadmiernym hałasem. Przedmiotowe urządzenie reklamowe nie mieści się ani w podstawowym przeznaczeniu, ani w przeznaczeniu dopuszczalnym. W świetle przedłożonych, posiadanych i zgromadzonych przez organ dokumentów nie było możliwe potwierdzenie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podsumowując, kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że odpowiada ono prawu to jest nie zawiera naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, jak również takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, iż w kontrolowanej sprawie brak było podstaw do wydania zaświadczenia o wnioskowanej przez skarżącą treści, co powoduje, że zachodzi również brak podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem organu I instancji z obrotu prawnego, zgodnie z wnioskami skargi. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.