VII SA/Wa 2612/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Groński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant: st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek po rozpoznaniu w dniu 8 października 2018 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa postanawia: zawiesić postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

P. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...], którą organ pierwszej instancji stwierdził, że decyzja Burmistrza Gminy A. z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] zatwierdzono projekt budowalny i udzielono S. A. pozwolenia na budowę budynku dziewiarni z magazynem (rozbudowa), przyłącza kanalizacyjnego oraz szamba na działkach o numerach ew. [...] [...]i [...] w A., przy ul. [...]. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej zostało wszczęte na wniosek P. W. GINB zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2017 r., że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak:[...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. znak: [...]) utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...]), stwierdzającą – na wniosek P. W. – nieważność decyzji Burmistrza A. z dnia [...] lutego 2000 r. znak: [...], którą ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy budynku zakładu dziewiarskiego, na działce nr ew. [...] w A. Powodem stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy była niezgodność z obowiązującą wówczas uchwałą Rady Miasta w A. z dnia [...] listopada 1990 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowych planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta A. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1990 r. Nr [...], poz. [...]), zmienioną uchwałą Rady Miejskiej w A.z dnia [...] maja 1994 r. nr [...] w sprawie zatwierdzania zamian do miejscowych planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy A. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1994 r. Nr [...], poz. [...]). Organ drugiej instancji skonstatował, że wobec skutków, jakie wywołało stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza A. z dnia [...] lutego 2000 r. znak: [...], decyzja ta nie może w ogóle być uwzględniona w toku przedmiotowego postępowania "nieważnościowego". Odwoławszy się natomiast następnie do ustaleń zawartych w powołane wyżej uchwale Rady Miasta w A. z dnia [...] listopada 1990 r. GINB stwierdził, że plan miejscowy, który obowiązywał również w dacie wydania pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2000 r., dopuszczał wprowadzenie na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, funkcji uzupełniającej w postaci usług, czy rzemiosła, ale tylko pod warunkiem, że uciążliwość działalności usługowej nie wykracza poza granice działki. Plan dopuszczał jednie jako funkcję uzupełniającą zabudowę usługową, a jednocześnie formułował zakaz wprowadzania na terenach o ustalonej funkcji podstawowej funkcji sprzecznych. Tymczasem sporna inwestycja (budowa zakładu dziewiarskiego) powiązana jest z funkcją produkcyjną, a nie usługową, co jest niezgodne z powołaną uchwałą Rady Miejskiej w A. z dnia [...] listopada 1990 r., zmienionej uchwałą z dnia [...] maja 1994 r. Organ nadzoru budowlanego stwierdził także, że funkcji spornej inwestycji nie można zaliczyć do "rzemiosła" . Dalej jednak Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, że stwierdzone naruszenie (niezgodność z uchwałą z dnia [...] listopada 1990 r., zmienioną z uchwałą z dnia [...] maja 1994 r.), przy uwzględnieniu upływu ponad 17 lat od wydania pozwolenia na budowę, nie wywołuje niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych. Organ stwierdził, że zarówno na dzień wydania pozwolenia na budowę, jak i obecnie, działki o numerach ew. [...], [...] i [...] nie były i nie są przeznaczone wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zwrócił uwagę, że plan miejscowy obowiązujący w 2000 r. dopuszczał wprowadzenie na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, funkcji uzupełniającej w postaci usług i rzemiosła. GINB skonstatował zatem, że pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2000 r. nie narusza rażąco prawa. Z uwagi jednak na, wynikający z art. 139 K.p.a., zakaz wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się (P. W.), nie mógł uchylić decyzji organu pierwszej instancji (Wojewody [...]) z dnia [...] września 2016 r. nr.[...] (stwierdzającej wydanie tego pozwolenia z naruszeniem prawa) i odmówić stwierdzenia nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej P.p.s.a.) sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W ocenie Sądu taka sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Burmistrza Gminy A. z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] - Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in.: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska (pkt 1 lit. a) oraz wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (pkt 1 lit. b). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż pozwolenie na budowę wydane przez Burmistrza Gminy A. w dniu [...] lipca 2000 r. jest sprzeczne w o obowiązującym ówcześnie miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta A.i (uchwała Rady Miasta w A. z dnia [...] listopada 1990 r. nr [...], zmieniona uchwałą z dnia [...] maja 1994 r. nr [...]). Uznał jednak, że niezgodność ta nie wywołuje niemożliwych do odwrócenia skutków społeczno-gospodarczych, a zatem decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza prawa w sposób rażący. Organ odwoławczy zajął w tym względzie stanowisko odmienne od organu pierwszej instancji (Wojewody [...]), który stwierdził, że pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, jednakże, odwoławszy się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13, ograniczył się do decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa z uwagi na upływ terminu dziesięciu lat od dnia jej doręczenia. Pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2000 r. wydano m.in. w oparciu o decyzję Burmistrza Gminy A. z dnia [...] lutego 2000 r. znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku zakładu dziewiarskiego na gruncie położonym w A. obręb [...]nr ew. gruntów [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy A. z dnia [...] lutego 2000 r. znak: [...], a decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...], po rozpoznaniu wniosku S. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję z dnia [...]kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 793/16 oddalił skargę S. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że "(...) decyzja Burmistrza Gminy A. z dnia [...] lutego 2000 roku dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli została wydana z rażącym naruszeniem prawa [...]". Sąd stanął na stanowisku, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki stanowiące o rażącym naruszeniu prawa. W szczególności uznał, że skutki, które wywołuje decyzja są niemożliwe do zaakceptowania. Zauważył, że "[...] skutkiem (...) wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było zezwolenie na realizację inwestycji sprzecznej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o funkcji odmiennej niż dopuszczona zapisami planu zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna [...]". Dalej natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 stwierdzający ma charakter zakresowy i jest wyrokiem stwierdzającym pominięcie ustawodawcze. Co za tym idzie nie powoduje wyeliminowania z obrotu prawnego zdyskwalifikowanych konstytucyjnie regulacji. W konsekwencji Sąd nie znalazł przeszkód do wydania decyzji stwierdzającej nieważności decyzji Burmistrza Gminy A. z dnia [...] lutego 2000 r. znak: [...]. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 25 września 2018 r. P. W. oświadczył, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie o sygn. akt II OSK 1127/17 ze skargi kasacyjnej od opisanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 793/16. Po zamknięciu rozprawy Sąd powziął z urzędu wiadomość, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt II OSK 1127/17 jest w toku. Dlatego Sąd otworzył na nowo zamkniętą rozprawę i zawiesił postępowanie. Po pierwsze bowiem stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy A. z dnia [...] lutego 2000 r. o warunkach zabudowy może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności, wydanej w oparciu o nią, decyzji Burmistrza Gminy A. z dnia[...] lipca 2000 r. o pozwoleniu na budowę. Na możliwość takiego skutku stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, jednoznacznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 (ONSAiWSA z 2013 r. nr 1, poz.1). Rozpoznanie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 793/16 oddalającego skargę na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważność decyzji o warunkach zabudowy, w którego uzasadnieniu po pierwsze jednoznacznie stwierdzono wydanie decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa, a po drugie uznano, że stwierdzenie nieważności tej decyzji jest dopuszczalne pomimo znacznego upływu czasu, ma zatem wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy - ze skargi na decyzję wydaną w postępowaniu wszczętym wnioskiem o stwierdzenie pozwolenia na budowę, wydanego w oparciu o warunki zabudowy, których nieważność stwierdzono. Po drugie natomiast, jak wyżej podano, w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 793/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skutkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy było zezwolenie na realizację inwestycji sprzecznej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o funkcji odmiennej niż dopuszczona zapisami planu zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Dokładnie ta sama wada (sprzeczność decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) była też istotą rozstrzygnięć wydanych w przedmiotowym postępowaniu przez organy obu instancji, które różnie ją zakwalifikowały (organ pierwszej instancji, jako rażące naruszenie prawa, a organ drugiej instancji, jako naruszenie prawa, jednak nierażące). Dlatego rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w którym zajęto stanowisko o kwalifikowanym charakterze sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy – stanowiącej podstawę do wydania kwestionowanej obecnie decyzji o pozwoleniu na budowę – ma wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zawiesił postępowanie.