VII SA/Wa 2609/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi P. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia oddala skargę

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...] po rozpoznaniu zażalenia P. G., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] wyjaśniające wątpliwości co do treści własnego postanowienia z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."). Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: P. G. pismem z dnia 3 lipca 2019 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB w [...]", "PINB", "organ I instancji") o ,,(...) kontrolę w budynku C, którego budowa odbywa się na podstawie wadliwej decyzji Nr [...] w S. przy ul. [...] (...) proszę o poinformowanie mnie czy budynek c jest oddany do użytku ponieważ zauważyłem, iż jest on zamieszkiwany przez kilka rodzin. Proszę o sprawdzenie tego faktu co do zgodności z prawem. W przypadku złożenia wniosku inwestora firmę w., bądź innego, a dotyczącego oddania do użytkowania budynku c wspomnianej inwestycji proszę o poinformowanie mnie o tym fakcie oraz uznanie mnie za stronę w prowadzonym postępowaniu (...)" Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] PINB w [...], powołując się na art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek P. G. z dnia 3 lipca 2019 r. w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego "C" na terenie obejmującym działki oznaczone nr ewid. [...] i [...], obręb [...], położone w miejscowości S., przy ul. [...]. Organ I instancji wskazał, że, jak wynika z materiału zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, decyzja o pozwoleniu na budowę [...] kwietnia 2016 r. nr [...] podjęta przez Starostę [...], zatwierdzała projekt budowlany oraz udzielała pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynek A i B ze wspólnym garażem podziemnym, budynek C bez garażu podziemnego) na terenie obejmującym działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...], [...] obręb [...], położone w miejscowości S., przy ulicy [...]. Powyższa decyzja uprawniała inwestora do budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych tj. dwóch budynków o czterech kondygnacjach nadziemnych i kondygnacji podziemnej garażowej (bud. A i B) oraz jednego budynku (bud. C) o czterech kondygnacjach nadziemnych). Następnie ww. decyzja o pozwoleniu na budowę, decyzją z dnia [...] czerwca 2018 Nr [...] r. podjętą przez Starostę [...] została przeniesiona na rzecz W. Sp. z o.o. Organ, przytaczając treść art. 28 k.p.a. oraz art, 54 i art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm., dalej "p.b."), podniósł, że zgodnie z ustawą - Prawo budowlane, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W oparciu o powyższy przepis wykształciło się w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, iż jedynym podmiotem, który może ponosić negatywne konsekwencje przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie lub uprzedniego zawiadomienia o zakończeniu budowy, jest inwestor. Jak argumentują sądy administracyjne, jedyną przesłanką nałożenia kary jest stwierdzenie faktu przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem pozwolenia, a tym samym bez znaczenia pozostaje, czy inwestorowi można przypisać winę za naruszenia prawa. Należy wnioskować, iż adresatem wyżej wspomnianej kary będzie wyłącznie inwestor, gdyż on ponosi konsekwencję za nielegalne przystąpienie do użytkowania budynku. W świetle powyższego - zdaniem PINB – P.G. nie posiada przymiotu strony w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie obejmującym działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...], [...] obręb [...], położone w miejscowości S., przy ulicy [...], realizowanego na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2016r., nr [...], gdyż nie jest inwestorem wskazanej inwestycji, a jedynie właścicielem sąsiedniej nieruchomości graniczącej bezpośrednio z tą inwestycją. Wobec czego organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw prawnych do uznania skarżącego za stronę w tym postępowaniu administracyjnym. Na marginesie PINB poinformował, iż w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie obejmującym działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...]. [...] obręb [...] położonych w miejscowości S., przeprowadzi stosowne postępowanie administracyjne. Ponadto odnosząc się do prośby skarżącego zawartej w ww. wniosku cyt. " (...) W przypadku złożenia wniosku inwestora firmę w., bądź innego, a dotyczącego oddania do użytkowania budynku c wspomnianej inwestycji proszę o poinformowanie mnie o tym fakcie oraz uznania mnie za stronę w prowadzonym postępowaniu. (...)", PINB wyjaśnił, iż organ nadzoru budowlanego korzystając ze swoich uprawnień przy rozpatrywaniu wniosku inwestora- W. Sp. z o.o. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "C" na terenie obejmującym działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...], [...] obręb [...], położone w miejscowości S., po zbadaniu całego materiału dowodowego, określi krąg stron tegoż postępowania P. G. pismem z dnia 28 lipca 2017 r. zwrócił się do PINB w [...] wskazując cyt:: "W związku z otrzymaniem postanowienia nr [...] z dnia [...] lipca 2019 zwracam się z uprzejmą prośbą o wyjaśnienie czy w/w postanowienie jest efektem poziomu reprezentowanego przez organ oraz urzędnika odpowiedzialnego za jego napisanie, który wg mojej oceny nie posiadł umiejętności czytania ze zrozumieniem otrzymywanych przez niego pism ?". Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] PINB w [...], powołując się na art. 113 § 2 k.p.a., postanowił wyjaśnić wątpliwości co do treści własnego postanowienia nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Organ wskazał, że skarżący we wniosku z dnia 3 lipca 2019 r. jednoznacznie określił swoje żądanie i uzasadnił przyczynę jego złożenia. Wobec tego organ powiatowy rozpatrzył ten wniosek pod kątem posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony w procedurze określonej w art. 57 ust. 7 p.b. To strona wyznacza swoim żądaniem zakres postępowania, które ma przeprowadzić organ administracji. Pismem z dnia 15 sierpnia 2018 r. skarżący złożył zażalenie na ww. postanowienie PINB w [...] . W uzasadnieniu wskazał, że nigdy nie zgłaszał wniosku o użytkowanie budynku C. Wnioskował natomiast o przyznanie mu statusu strony postępowania w przypadku wniosku o udzielenie użytkowania poszczególnych budynków inwestycji. Nigdy natomiast nie zwracał się z wnioskiem o oddanie do użytkowania budynków omawianej inwestycji. Zgłaszał wnioski o prowadzenie postępowania o użytkowanie budynków inwestycji przy ul. [...] w S. na podstawie art. 28 k.p.a., a nie na podstawie art. 59 p.b. Wskazał na wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2609/18. W wyniku rozpoznania zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] września 2019 r. zaskarżone do tutejszego Sądu postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, przywołując treść art. 113 § 2 k.pa., wskazał, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji (analogicznie postanowienia) konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem organu odwoławczego w podaniu z dnia 28 lipca 2019 r. skarżący sformułował zapytanie wykraczające poza treść i zakres postanowienia PINB w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Nr [...] tj. dotyczące osoby sporządzającej przedmiotowe rozstrzygnięcie. Wskazany wniosek nie zawiera żadnych skonkretyzowanych uwag mogących przemawiać za trudnością w zrozumieniu (z uwagi na np. użyte wyrażenia, niejasne sformułowania lub zastosowanie skrótów) przez P. G. treści w. postanowienia (tj. wątpliwości interpretacyjnych). Ponadto organ zauważył, że PINB w [...] w postanowieniu I instancji ograniczył się do przedstawienia toku postępowania prowadzonego pod sygnaturą PINB [...] oraz powtórzenia argumentacji zawartej w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławwczego wydanie postanowienia wyjaśniającego wątpliwości co do treści postanowienia organu powiatowego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] było nieprawidłowe. Z tego względu należało uchylić postanowienie PINB w [...] z dnia [...]sierpnia 2019 r. nr [...]. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ wyjaśnił wyjaśnia, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie zbadanie zasadności wyjaśnienia wątpliwości rozstrzygnięcia organu powiatowego wydanego w oparciu o treść art. 113 § 2 k.p.a.. W związku z tym organ nie ma możliwości ustosunkowania się do merytorycznych zarzutów skarżącego dotyczących postanowienia PINB w [...] nr [...]. Pismem z dnia 22 października 2019 r. P. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie. Wskazał, że w pełni aprobuje i zgadza się z sentencją zaskarżonego postanowienia, jednakże kwestionuje powód i uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Wskazał, że powyższe postanowienie jest złamaniem art. 7, art. 77 i art 80 k.p.a., w celu dokonania przestępstwa z art. 286 § 1 k.k. Skarżący wskazał, że wydane postanowienie jest kontynuacją łamania prawa przez organ na jego szkodę oraz uczestnictwa w tzw. zmowie urzędniczej, nadużywaniu władzy i przekraczaniu przyznanych w ramach kompetencji praw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. Na wstępie zauważyć należy, że niniejszej sprawie bezsporne i znane Sądowi z urzędu (z treści rozstrzygnięć zapadłych w Sądzie) jest, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji p.n.: trzy budynki mieszkalne wielorodzinne (budynek A i B ze wspólnym garażem podziemnym, budynek C bez garażu podziemnego) projektowanej na terenie składającym się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] obręb [...] położonych w S. przy ul. [...]. Skarżący, współwłaściciel nieruchomości przy ul. [...] w S. (działki ew. nr [...] i [...] obr. [...]), miał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji, nie złożył odwołania od ww. decyzji. Po uprawomocnieniu się ww. .decyzji skarżący złożył szereg wniosków, starając się wyeliminować z obrotu prawnego ww. decyzję. Część z tych spraw zakończyła się wyrokami tutejszego Sądu. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. jak i uchylonego nim postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., był przepis art. 113 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości, co do treści decyzji. Na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie (§ 3). Z mocy art. 126 k.p.a., art. 113 stosuje się również do postanowień. Celem zastosowania tego przepisu jest usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie to jednak dotyczyć może jedynie uchybień językowych (semantycznych lub syntaktycznych) lub uchybień w zakresie spójności jej treści. Na podstawie powyższego przepisu, organ jest zatem uprawniony jedynie do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję. Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można osiągnąć uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia, nie można zmieniać decyzji, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. W niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w podaniu z dnia 28 lipca 2019 r. skarżący sformułował zapytanie (cyt.: "czy w/w postanowienie jest efektem poziomu reprezentowanego przez organ oraz urzędnika odpowiedzialnego za jego napisanie, który wg mojej oceny nie posiadł umiejętności czytania ze zrozumieniem otrzymywanych przez niego pism ?") wykraczające poza treść i zakres postanowienia PINB w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. [...] tj. dotyczące osoby sporządzającej przedmiotowe rozstrzygnięcie. Wskazany wniosek nie zawiera żadnych skonkretyzowanych uwag mogących przemawiać za trudnością w zrozumieniu przez P. G. treści w. postanowienia. Tym samym organ odwoławczy prawidłowo uchylił postanowienie organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy że mają one charakter ogólnych, nieskonkretyzowanych twierdzeń, nie odnoszących się w sposób konkretny do zaskarżonego postanowienia. Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.